Esto es el documento básico para el préstamo del BID a Costa Rica que incluye finaciamiento de los Centros Cívicos, uno de cual es propuesto para el distrito Santa Rosa del cantón de Santo Domingo.
El expediente en la Asamblea Legislativa es 18.157.
_________________________________________
DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
NO AUTORIZADO PARA USO PÚBLICO
COSTA RICA
PROGRAMA PARA LA PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA Y
PROMOCIÓN DE LA INCLUSIÓN SOCIAL
(CR-L1031)
PROPUESTA DE PRÉSTAMO
Este documento fue preparado por el equipo de proyecto integrado por: Gustavo Beliz (ICF/ICS), Jefe de Equipo; Paloma Baena (ICF/ICS); Karelia Villa (ICF/ICS); Miguel Loria (ICS/CCR); Nathalie Alvarado (ICF/ICS); Juan Carlos Pérez-Segnini (LEG/SGO); Willy Bendix (PDP/CCR); María Isabel Marín (PDP/CCR); Beatriz López (ICF/FMM); Pablo Ibarrarán(SPD/SDV); Victoria Florez Toro (ORP/ORP); Mauricio García Mejía (ICS/CNI); Fabian Koss (IMG/DVL); Horacio Alvarez Marinelli (EDU/CGU); Bibiana Taboada (SPD/SDV); Beatriz Abizanda (ICF/ICS); Melissa Gonzalez (ICF/ICS) y Nathalie Hoffman (ICF/ICS).
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO
I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS ...................................... 2
A. Contexto general y antecedentes ........................................................................ 2
B. Problemas que atenderá el programa .................................................................. 3
C. Justificación y estrategia de intervención ............................................................. 6
D. Objetivos y componentes del proyecto ............................................................... 9
E. Indicadores claves de la Matriz de Resultados ................................................... 10
II. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO Y PRINCIPALES RIESGOS ......... 11
A. Costos y financiamiento .................................................................................... 11
B. Viabilidad ......................................................................................................... 11
C. Riesgos fiduciarios ............................................................................................ 12
D. Riesgos ambientales y sociales .......................................................................... 13
E. Otros temas y riesgos ........................................................................................ 13
III. EJECUCIÓN Y PLAN DE GESTIÓN ............................................................. 13
A. Resumen de mecanismos acordados para la ejecución ....................................... 13
B. Resumen de los acuerdos para el monitoreo y evaluación del proyecto ............... 15
- ii -
ENLACES ELECTRÓNICOS OBLIGATORIOS
1. A. Programa Operativo Anual (POA)
B. Plan de Ejecución del Proyecto General en Adobe Acrobat (PEP)
2. Arreglos de Monitoreo y Evaluación (AME)
3. Acuerdos y Requisitos Fiduciarios (ARF)
4. Informe de Gestión Ambiental y Social (IGAS)
5. Formulario de Salvaguardias
OPCIONALES
1. Presupuesto Detallado (PD)
2. Matrices de Riesgo, Evaluación y Mitigación de los Riesgos del Proyecto
3. Reglamento Operativo (RO)
4. Análisis de Políticas Públicas sobre Seguridad Pública y Ciudadana
5. Impacto Fiscal del Programa
6. Modelo Integral de Prevención de la Violencia a Nivel Local
7. Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Justicia y Paz (MJP) y del Ministerio de Seguridad Pública (MSP)
8. Análisis de Costo-Beneficio del Programa
9. Tabla de Cálculos del Análisis de Costo-Beneficio del Programa
10. Nota Técnica: Seguridad Ciudadana y Promoción de la Inclusión Social
ANEXOS
Anexo I Resumen de Matriz de Efectividad en el Desarrollo (MED)
Anexo II Matriz de Resultados
Anexo III Tabla Resumen del Plan de Adquisiciones
- iii -
SIGLAS Y ABREVIATURAS
CAI Centros de Atención Integral
CCDIT Centros de Cuido y Desarrollo Infantil Temprano
CCP Centros Cívicos por la Paz
CGT Contraloría General de la República
CNE Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias
DGAS Dirección General de Adaptación Social
DIA Departamento Industrial y Agropecuario
FML Facilidad en Moneda Local
FP Fuerza Pública
ICODER El Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación
IAFA Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia
IGAS Informe de Gestión Ambiental y Social
ILANUD Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente
IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social
INA Instituto Nacional de Aprendizaje
INEC Instituto de Estadísticas y Censos
MBSF Ministerio de Bienestar Social y Familia
MCJ Ministerio de Cultura y Juventud
MJP Ministerio de Justicia y Paz
MSP Ministerio de Seguridad Pública
OEA Organización de Estados Americanos
ONPV Observatorio Nacional de Prevención de Violencia
PCIAB Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes
PND Plan Nacional de Desarrollo 2006/2010
PNAPPJ Programa Nacional de Atención a la Población Penal Juvenil
PAACT Propuesta del Plan de Acción para el apoyo a los países en sus esfuerzos por combatir la corrupción y fomentar la transparencia
PAC Programa de Atención en Comunidad
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PIAD Proyecto de Informatización para el Alto Desempeño
PNP Policía Nacional Penitenciaria
RCDI Red de Cuido y Desarrollo Infantil
RO Reglamento Operativo
SECI Sistema para Evaluar la Capacidad Institucional de Organismos Ejecutores
SIAP Sistema de Información de la Administración Penitenciaria
SIPO Sistema Información Población Objetivo
SISVI Sistema Nacional de Información sobre la Violencia y el Delito
UEP Unidad Ejecutora del Programa
RESUMEN DEL PROYECTO
COSTA RICA
PROGRAMA PARA LA PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA
Y PROMOCIÓN DE LA INCLUSIÓN SOCIAL
(CR-L1031)
Términos y Condiciones Financieras
Prestatario: La República de Costa Rica
Organismo Ejecutor: La República de Costa Rica, a través del Ministerio de Justicia y Paz (MJP).
Prestatario: La República de Costa Rica
Organismo Ejecutor: La República de Costa Rica, a través del Ministerio de Justicia y Paz (MJP).
Plazo de amortización: 25 años
Período de gracia: 5 años
Período de desembolso: 5 años
Tasa de interés: Basada en Libor
Fuente Monto (US$) %
BID (CO) 132.441.110 70
Local 55.310.890 30
Total 187.752.000 100
BID (CO) 132.441.110 70
Local 55.310.890 30
Total 187.752.000 100
Moneda: Dólares estadounidense de la facilidad unimonetaria:
Facilidad en Moneda Local (FML) (GN-2365-6).
Facilidad en Moneda Local (FML) (GN-2365-6).
Comisión de inspección y vigilancia: *
Comisión de crédito: *
* La comisión de crédito y la comisión de inspección y vigilancia serán establecidas periódicamente por el Directorio Ejecutivo como parte de su revisión de cargos financieros del Banco, de conformidad con las disposiciones aplicables de la política del Banco sobre metodología para el cálculo de cargos para préstamos del capital ordinario. En ningún caso la comisión de crédito podrá exceder del 0,75%, ni la comisión de inspección y vigilancia exceder, en un semestre determinado, lo que resulte de aplicar el 1% al monto del préstamo, dividido por el número de semestres comprendido en el plazo original de desembolsos.
Esquema del Proyecto
Objetivo y descripción del proyecto: Su objetivo general es contribuir a la disminución del delito violento en el país. Los objetivos específicos son: (i) incrementar la eficacia de la fuerza policial a nivel nacional;
(ii) reducir la incidencia delictiva de los jóvenes en riesgo en las áreas de influencia del proyecto; y
(iii) reducir la tasa de reincidencia de la población en conflicto con la ley penal.
(ii) reducir la incidencia delictiva de los jóvenes en riesgo en las áreas de influencia del proyecto; y
(iii) reducir la tasa de reincidencia de la población en conflicto con la ley penal.
Las condiciones previas al primer desembolso del préstamo consistirán en: (i) proporcionar evidencia de la designación, establecimiento o creación de la Unidad Ejecutora del Programa (UEP) dentro de o adscrita al Ministerio de Justicia y Paz (MJP), con al menos el siguiente personal asignado, designado o contratado: Coordinador General del programa; Especialista en Adquisiciones; Especialista Financiero; Especialista en monitoreo y evaluación de proyectos; y Gerentes Técnicos (de conformidad con los términos de referencia previamente acordados con el Banco); y (ii) evidencia de la aprobación y entrada en vigencia del Reglamento Operativo del programa (RO), de conformidad con los términos y condiciones previamente acordados con el Banco (párrafo 3.1).
Condición Contractual Especial: Aspectos especiales de ejecución:
En caso de requerirse o determinarse su conveniencia, el Organismo Ejecutor podrá suscribir convenios interinstitucionales de ejecución con las siguientes entidades, o las que las sustituyan: Ministerio de Seguridad Pública (MSP); Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ); Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER); Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA);Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS); Ministerio de Bienestar Social y Familia (MBSF); Organización de Estados Americanos (OEA) y el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD) (párrafo 3.1).
En caso de requerirse o determinarse su conveniencia, el Organismo Ejecutor podrá suscribir convenios interinstitucionales de ejecución con las siguientes entidades, o las que las sustituyan: Ministerio de Seguridad Pública (MSP); Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ); Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER); Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA);Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS); Ministerio de Bienestar Social y Familia (MBSF); Organización de Estados Americanos (OEA) y el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD) (párrafo 3.1).
Excepciones a las políticas del Banco: Ninguna.
Adquisiciones: Las adquisiciones del proyecto se llevarán de conformidad con las políticas del Banco.
Proyecto consistente con la Estrategia de País: Sí [ X ] No [ ]
El proyecto califica como: SEQ [ ] PTI [ X ] Sector [ ] Geográfica [ X ] Headcount [ ]
- 2 -
I. D
A. Contexto general y antecedentes
1.2 Deterioro de estadísticas. Costa Rica tiene a 2009 una tasa de 11.60 homicidios por 100.000 habitantes, que es la más baja de Centroamérica1, pero que ha presentado constantes tendencias al alza. El incremento fue del 33.3% entre el 2004 y el 2006; y del 37.5% entre 2007 y el 2009. La mayor violencia en la comisión de delitos acompaña el alza estadística. El uso de arma de fuego para los homicidios, aumentó del 52% en 2003 al 65% en 2009. La relación víctima-victimario presenta una tendencia creciente entre quienes no tenían ninguna relación (en parte sicariato), habiéndose incrementado del 33.9% de los casos en el período 1994/1998 al 37.9% en 1999/2003 al 40.6% en 2004/2008. En los asaltos a casas con violencia la tasa aumentó un 90% en el último lustro. Con respecto a las denuncias recibidas por el Ministerio Público a la Ley de Psicotrópicos, la tasa global cada 100.000 habitantes prácticamente se duplicó en el último lustro, subiendo de 298 (2005/2006) a 582 (2007/2008). Este incremento no está dado esencialmente por las causas por venta o comercio de drogas, sino por las causas de consumo de drogas, que pasaron de 371 (2005/2006) a 3.314 (2007/2008) (Observatorio Nacional de Prevención de Violencia, (ONPV)), y de tenencia de drogas (que se incrementaron de 21.846 a 44.708 en los mismos períodos), que influyen en la mayor violencia de los delitos. El 42% de los hombres y el 22% de las mujeres consumió drogas al momento de delinquir (Demoscopia, 2010).
1.3 Deterioro de percepción. Según la Encuesta Múltiple realizada especialmente como parte de la preparación del presente programa2, en 2009 la inseguridad encabezó las preocupaciones a nivel barrial en todo el país, seguida por la drogadicción. La población atribuyó como la principal causa del alza de la delincuencia a: (i) las pandillas vinculadas a las drogas (24%) y (ii) a la falta de presencia y corrupción policial (16%). Las medidas prioritarias reclamadas a nivel - nacional fueron: mayor presencia policial en patrullajes (28%); programas de deportes, cultura y empleo para jóvenes (23%); y mejora de los programas educativos en las escuelas (14%) de sus cantones.
- 3 -
1.4 Focalización de la violencia. Los efectos de la violencia se concentran en aproximadamente 25 cantones de la zona urbana del país, que representan el 44% de la población. En el área central se ubica el 77.8% de los hogares víctimas de al menos un delito de todo el país. Aproximadamente, el 29% de dichos eventos incluyó algún grado de agresión (EHMP, 2008). En siete cantones de siete provincias, donde se concentrará una parte del presente programa (Desamparados, Pococí, Heredia, Santa Cruz, Puntarenas, Cartago y Alajuela)3, la tasa de asaltos a personas en la vía pública entre 2007/2009 es un 80% más alta que en la media nacional. Además, si tomamos en cuenta la procedencia -según el cantón- de los jóvenes incorporados al sistema de justicia penal, tanto en detención como cumpliendo medidas alternativas, tenemos que una alta proporción de éstos proviene de estos catones. El 35% es de Alajuela cantón central; el 30% de Cartago cantón central; el 22% de Heredia cantón central; y el 13% de Desamparados.
1.5 Las causas más relevantes que expresan las datos anteriores, se ubican en: (i) el avance y desplazamiento regional del crimen organizado y el bajo nivel de selectividad y capacitación del Estado para atacarlo; (ii) la influencia del narcotráfico y consumo de drogas en la comisión de delitos y su mayor violencia; (iii) la inadecuada política de focalización preventiva encaminada a atender factores de riesgo social sobre las áreas territoriales más críticas y la población más joven; y (iv) la desarticulación general de actores institucionales para gestionar adecuadamente una política integral que conjugue facetas de control y de prevención, con debilidades importantes a nivel policial y penitenciario4.
B. Problemas que atenderá el programa
1.6 Debilidad institucional policial. Más allá del análisis cuantitativo de su personal 5, la Fuerza Pública (FP) expresa deteriorados indicadores de funcionamiento: (i) su personal no se distribuye en la geografía del país en función de los índices de seguridad; (ii) la relación con la comunidad también se ve afectada por la baja calidad de la infraestructura de las delegaciones; (iii) los procesos de reclutamiento no se basan en manuales descriptivos de puestos a cubrir y no siempre cumplen adecuados estándares6; (iv) la formación académica es débil: la actual Escuela tiene 16 sedes -con serios problemas de infraestructura- y a la escala básica se accede con apenas seis meses de instrucción (en Chile es de año y medio y en Perú de
- 4 -
tres); (v) el curso básico tiene baja cobertura y los cursos para mandos superiores se encuentran desactualizados, lo cual conlleva a bajos niveles de capacitación para combatir modalidades complejas de crimen7; y (vi) los problemas de confianza se encuentran latentes. La FP tiene 1.300 casos disciplinarios sin resolución y el 70% de la población de todo el país confía poco o nada en la policía (Demoscopia, 2010).
1.7 Desarticulada política de prevención. Los programas de prevención social y situacional se encuentran dispersos, con bajo nivel de financiamiento (el área específica del Ministerio de Justicia y Paz (MJP) tiene apenas el 0.3% del presupuesto ministerial), y con una infraestructura social y comunitaria (canchas de deportes, espacios culturales, iluminación, accesibilidad) inexistente, deteriorada o sin uso debido a problemas de seguridad. Para superar esta situación, el actual Gobierno ha puesto en marcha el Programa Comunidades Solidarias, Seguras y Saludables (que plantea mejoramiento de infraestructura social básica en 15 cantones y 22 comunidades urbano-marginales); y el Programa Ventana para la Construcción de la Paz, que está desarrollando un modelo de intervención teórico en nueve cantones, con aportes del PNUD, UN-Hábitat, UNESCO y UNICEF. Considerado un elemento clave para garantizar la sostenibilidad de las acciones, el país carece de una formación civil de alto nivel de funcionarios interdisciplinarios especializados en prevención de violencia, que es la contracara de la renovación de la Academia Nacional de Policía.
1.8 La niñez y juventud en riesgo o marginalizada. La tasa de homicidios en el grupo entre 18 a 24 años duplica la media nacional (es del 19.5 cada 100.000 habitantes entre 2004-2008) y también prácticamente se duplicó, al compararla con el anterior quinquenio. Lo mismo ocurre con robos violentos. Mientras que la población de 12 a 35 años en Costa Rica constituye el 43% de los habitantes, en el sistema penitenciario supera el 60% de los detenidos. Otro dato a considerar es que a menor educación, mayor gravedad del hecho imputado8. Así, quienes están sometidos a sanciones privativas de libertad por haber cometido hechos delictivos
- 5 -
graves, tienen en un 29.1% primaria incompleta y en un 22.4% secundaria incompleta. Mientras que los que están bajo el régimen de sanciones alternativas, por tratarse de hechos menos graves, el 25% tiene secundaria incompleta y el 15% primaria incompleta. Además, una observación clave en el ámbito de los factores de riesgo delictual para niños y adolescentes, tiene que ver con el inicio temprano de problemas conductuales. La evidencia sugiere que esto es un buen predictor de delincuencia futura, por lo que intervenciones tempranas centradas en abordar problemas conductuales tempranos, pueden ser intervenciones preventivas prometedoras9. Cabe considerar que existen más de 140.000 niños pobres en Costa Rica, la mayoría de los cuales proviene de hogares mono-parentales liderados por mujeres, que habitan en zonas urbanas y que se ubican en especial situación de riesgo y marginalización debido a su situación familiar. Semejante situación plantea el desafío de trabajar sobre un doble universo: (i) los jóvenes que están actualmente en el programa de medidas alternativas, para evitar que reincidan en carreras delictivas. El hecho de que hubiese al 2009, 216 menores en el Programa Nacional de Atención a la Población Penal Juvenil (PNAPPJ), indica que una gestión intensiva sobre el sistema puede permitir la obtención de resultados promisorios; y (ii) focalizar en los niños en riesgo en etapas tempranas y jóvenes en riesgo o marginalizados, para evitar que el abandono escolar se convierta en un factor incremental de riesgo de violencia (en 2008, unos 120.000 de los 338.000 jóvenes inscritos entre los grados séptimo y 12 reprobaron el grado o abandonaron la escuela).
1.9 Reinserción social de la población en conflicto con la ley. Costa Rica tiene al 2009 una tasa de población penal de 228 internos por 100.000 habitantes, habiendo duplicado este patrón en los últimos 17 años. Debido al endurecimiento de las penas, que extendió entre otras medidas la prisión preventiva, hoy existe una sobrepoblación carcelaria de alrededor del 10%. Hay también 4.450 personas con medidas de cumplimiento en medio libre, con un escaso nivel de supervisión. Casi el 20% de la población penitenciaria tiene la primaria incompleta y el 5% la secundaria completa, lo cual contrasta con la media nacional, que es del 15% y del 13% respectivamente. Asimismo, un 33% de las personas condenadas a prisión efectiva en 2009 eran técnicamente reincidentes, por tener una sentencia firme previa,10 situación que está altamente correlacionada con las dificultades para reinsertarse laboralmente en la sociedad.11 Todo lo anterior plantea el desafío de fortalecer las iniciativas productivas y educativas sobre este colectivo. La Ley 476 creó en el MJP la Dirección General de Adaptación Social (DGAS), el Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes (PCIAB) y el Departamento Industrial y Agropecuario (DIA), con el propósito de impulsar el trabajo de la población en conflicto con la ley, sistema que tiene un alto nivel de organización, pero una baja cobertura. A enero de 2010, sólo 2.127 personas (de un total de
- 6 -
9.548) trabajaban en actividades remuneradas con regularidad, mientras que 2.420 personas laboraban en actividades auto gestionadas. Dadas las diversas ventajas del sistema en la evidencia empírica comparada 12 y la alta demanda por participar de los internos, el desafío consiste en extender la experiencia de unidades productivas, que actualmente se encuentran funcionando en 11 establecimientos en los Centros de Atención Integral, con 403 fuentes de ocupación. Para responder a semejante propósito, también se debe atender a la carrera penitenciaria y formación de su personal, cuya Escuela carece de infraestructura adecuada y planta docente permanente y donde los aspirantes reciben sólo dos meses de una formación básica
que no tiene correspondencia con los estándares internacionales vigentes.
C. Justificación y estrategia de intervención
1.10 El programa atenderá selectivamente las problemáticas identificadas en la sección anterior, fortaleciendo los eslabones claves de la cadena de valor de la política de prevención integral de la violencia en el marco de acción del Banco para intervenir en el sector de seguridad (GN-2535), a través de: (i) apoyar al MJP y Ministerio de Seguridad Pública (MSP) para contar con personal capacitado -tanto civil como policial- para enfrentar los retos actuales de manera estratégica; (ii) promover acciones focalizadas en la población en riesgo y con la actuación sincronizada y coordinada de diferentes ministerios, para actuar en programas de prevención situacional y social; y (iii) facilitar acciones para mejorar la reinserción social de la población en conflicto con la ley y disminuir la reincidencia. El programa llegará al 39% de la población de los siete cantones donde se concentrará parte del mismo (ver párrafo 1.4), mediante acciones de prevención social; al 100% de los jóvenes en conflicto con la ley penal; al 100% de los policías del país en su formación básica; al 100% del personal del MJP; al 100% de la población que sale en libertad cada año; y multiplicará por cuatro veces la oferta productiva y educativa en los CAI 13.
1.11 Por un lado, está claro que el país requiere modernizar su fuerza policial para enfrentar el aumento en el delito violento y la percepción de inseguridad. Esto exige una mejora de los puntos críticos de la carrera profesional, lo cual incluye
- 7 -
asistencia para reorganizar su funcionamiento y la creación de la nueva Academia Nacional de Policía para atender la mejor formación en problemáticas tanto de crimen organizado como de policiamiento comunitario14. La necesidad de capacitación y profesionalización no se agota en el MSP, sino que también comprende a un núcleo sostenible de funcionarios civiles, aptos para el diseño y ejecución articulada de políticas de prevención social de la violencia. Así, el programa financiará una Academia de Altos Estudios de Prevención de Violencia,
cuyo propósito es constituir un ámbito de profesionalización civil permanente en el Estado de Costa Rica, con capacidad de desarrollar investigación aplicada, evaluación de impacto de las intervenciones y gestión intersectorial.
1.12 La prevención social focalizada será de doble vía: (i) sobre niños y jóvenes en riesgo de 0 a 18 años, escolarizados o no; y (ii) sobre comunidades especialmente vulnerables. Para articular un abordaje de prevención situacional con prevención social, se construirá infraestructura comunitaria en estos cantones, a través de Centros Cívicos por la Paz (CCP) que nuclearán a las Escuelas de Arte y Música del Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ), las Escuelas de Deportes para el Desarrollo del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER); y a los Centros de Cuido y Desarrollo Infantil Temprano (CCDIT) del Instituto Mixto
de Ayuda Social (IMAS)15.
1.13 Lograr que niños y jóvenes en riesgo o marginalizados sean atendidos adecuadamente y los jóvenes en riesgo ocupen su tiempo en actividades extracurriculares -para su capacitación y desarrollo personal- o promover que regresen al sistema educativo, que constituye el eje básico del trabajo a abordar. El tratamiento de adicciones a través del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) y, las Casas de Justicia del MJP, complementarán en bloque esta red primaria de atención. La focalización de los destinatarios de los
programas se realizará prioritariamente a través de las derivaciones del PNAPPJ y de los sistemas de información disponibles, empleándose como tablero de control el Observatorio Nacional de Prevención de Violencia (ONPV); el Proyecto de Informatización para el Alto Desempeño (PIAD) y el SIPO. El trabajo con las
Municipalidades se articulará a través de los comités cantonales de seguridad ciudadana, herramienta de participación cívica e institucional.
- 8 -
1.14 Finalmente, para atender los problemas de la población penitenciaria y evitar la retroalimentación del círculo vicioso de más encarcelamiento y más reincidencia, se trabajará en tres frentes. Por un lado, fortaleciendo el sistema de trabajo de la DGAS y la Policía Nacional Penitenciaria (PNP), mediante la extensión del sistema de unidades productivas, la mejora de su inserción económica en los cantones intervenidos, la optimización del proceso de capacitación con convenios y acreditaciones a través del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y la diversificación de su producción. Simultáneamente, se atenderá al tratamiento de adicciones como elemento central de la medicina penitenciaria, fortaleciendo las unidades respectivas a nivel del sistema y la infraestructura general del mismo. Se fortalecerá la modernización tecnológica del sistema de atención en comunidad, con intervenciones que sustituyan al encarcelamiento y sean más costo-eficientes16.
1.15 El programa propuesto es consistente con la Estrategia de País del Banco 2006-2010 (GN-2443-1), particularmente en lo relativo a la generación de oportunidades para un crecimiento económico inclusivo, y está alineado con los objetivos de focalizar apoyos en las áreas sociales más críticas, fortalecer la mejora de las condiciones del entorno físico de los sectores más pobres, y el acceso a una oferta educativa de calidad. Si bien la Estrategia fue diseñada cuando el país no tenía el presente incremento del crimen violento, el Gobierno actual ha priorizado combatir este problema y ratificó al Banco la solicitud de esta operación. Dada la prioridad de este tema para el país, el sector de seguridad está incluido dentro de las áreas de intervención considerados en el documento de Estrategia de País del Banco 2011-2014, que será sometido para aprobación en el corto plazo. Este programa da continuidad a los esfuerzos realizados por la Administración anterior, en específico del MJP, que ha liderado esta iniciativa favoreciendo un enfoque de intervención multisectorial, que permitirá atender la prevención de la violencia de manera más efectiva. Asimismo, el programa articulará su focalización territorial con el Programa de Mejoramiento Integral de Asentamientos Precarios (CR-L1051) que tiene como objetivo mejorar la calidad de barrios vulnerables, incluyendo aspectos de prevención social y situacional.
1.16 Para impulsar los lineamientos de las Guías Operativas para el Diseño y Ejecución de programas en el área de seguridad y convivencia ciudadana (GN-2535), se ha convocado a la Organización de Estados Americanos (OEA), Secretaría de Seguridad Multidimensional, y al Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD), quienes monitorearán la aplicación de convenciones internacionales en las áreas de prevención y control de la violencia. El subcomponente de transparencia de MJP y MSP constituirá un desarrollo sectorial del Plan de acción para el apoyo a los países en sus esfuerzos por combatir la corrupción y fomentar la transparencia (Propuesta del Plan de Acción para el apoyo a los países en sus esfuerzos por combatir la corrupción y fomentar la transparencia: (GN-2540)).
- 9 -
D. Objetivos y componentes del proyecto
1.17 Su objetivo general es contribuir a la disminución del delito violento en el país. Los objetivos específicos son: (i) incrementar la eficacia de la fuerza policial a nivel nacional; (ii) reducir la incidencia delictiva de los jóvenes en riesgo en las áreas de influencia del proyecto; y (iii) reducir la tasa de reincidencia de la población en conflicto con la ley penal.
1.18 Componente I. (46,564 millones): Fortalecimiento de capacidad institucional del MSP y MJP. Como entidades rectoras de las políticas de control y prevención de la violencia, respectivamente. Se financiarán inversiones en: (i) construcción, equipamiento y desarrollo curricular de la Academia de Altos Estudios en Prevención de Violencia, que incluirá apoyo para el proceso de selección de los aspirantes y su inserción en el servicio civil, a partir de un enfoque interdisciplinario y transversal a las diversas áreas del Estado de Costa Rica
(especialmente vinculados con el IAFA, el MJP, el ICODER, el MCJ, el IMAS, el MBSF y las Municipalidades). La Academia será parte central del desarrollo de capacidades para la evaluación de impacto de las intervenciones en el programa y en el sector; (ii) equipamiento y fortalecimiento del ONPV, a través del apoyo al actual Sistema Nacional de Información sobre la Violencia y el Delito (SISVI) y Sistema de Información de la Administración Penitenciaria (SIAP) y su articulación con el PIAD y el Sistema Información Población Objetivo (SIPO), que permitirá tener información por la pagina web para la toma de decisiones, la cual
será descentralizada en cada uno de los cantones intervenidos; (iii) transparencia y modernización de los sistemas de carrera profesional de la fuerza pública y la policía penitenciaria, a través de homologación de perfiles de puestos, homologación de procesos para fomentar la rendición de cuentas, consolidación de unidades de asuntos internos, control de la evolución patrimonial de sus agentes, establecimiento de códigos de ética profesional y equipamiento para investigaciones; y (iv) construcción, equipamiento, desarrollo curricular -tanto presencial como virtual-, y constitución de un cuerpo docente permanente de alto nivel de la Nueva Academia Nacional de Policía, que permitirá unificar la formación policial de base de todos los cuerpos del país y establecerá convenios
con academias internacionales con los más elevados estándares, posibilitando que el país esté mejor preparado para hacer frente a las crecientes amenazas del crimen organizado.
1.19 Componente II. (57,800 millones): Prevención social focalizada en niños y jóvenes en riesgo en áreas críticas. Financiará intervenciones dirigidas a niños y jóvenes de entre 0 y 18 años, a través de las siguientes acciones: (i) para niños y jóvenes en riesgo que hayan abandonado la escuela: diseño, construcción,
equipamiento y modelo de operación de siete CCP, que serán el espacio físico y simbólico de presencia estatal y comunitaria para brindar servicios a aquellos jóvenes y adultos que ya no estén en la escuela y que no hayan concluido la secundaria (incluirán personal técnico y multidisciplinario para garantizar su operación, especialmente vinculados con el IAFA, el IMAS o MBSF, el MJP, el ICODER, el MCJ y las Municipalidades); (ii) El programa financiará el diseño curricular, equipamiento y desarrollo de Escuelas de Música y Arte; Escuelas de
Deporte y Centros de Cuido y Desarrollo Infantil Temprano (CCDIT) con participación de actores públicos y privados; (iii) para la operación de estos últimos, donde se atenderán a niños en riesgo de 0 a 6 años, se incluirá el
- 10 -
financiamiento del desarrollo curricular y protocolos de atención, diseño e impresión de materiales, formación y capacitación de personal y el establecimiento de una instancia coordinadora de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil (RCDI), que estará a cargo de los siete centros y la red en su conjunto17; (iv) para las intervenciones de jóvenes en riesgo, se incluirá el fortalecimiento de programas remediales flexibles de aprendizaje tutorial, mediante los cuales los jóvenes que abandonaron la escuela culminen sus estudios de primaria o secundaria; y (v) los CCP incluirán la operación de Casas de Justicia, para promover resolución alternativa de conflictos, campañas de desarme y atender situaciones de violencia de género. Dado el carácter innovador de estas intervenciones, el programa incluye evaluaciones de impacto para medir su efectividad y generar evidencia sobre sus resultados.
1.20 Componente III. (74,339 millones): Reinserción social para personas en conflicto con la ley penal. Financiará intervenciones focalizadas tendientes a la mejor capacitación y tratamiento de adicciones de quienes forman parte del sistema institucional y semi-institucional, de modo de facilitar su reintegración en la comunidad, a través de: (i) diseño, construcción y equipamiento de unidades productivas que funcionarán como centros educativos y laborales, con planes de negocios alineados a las necesidades económicas locales y con capacitación acreditada por el INA. Esta intervención incluirá una rigurosa evaluación de sus impactos en las unidades iniciales, de modo de poder optimizar su aplicación en las posteriores intervenciones; (ii) equipamiento y modernización tecnológica del PAC, para que el control de la población en comunidad pueda realizarse a través de sistemas electrónicos que sean costo-eficientes, prevengan la reincidencia y optimicen la labor del personal de la DGAS, que actualmente tiene a su cargo la supervisión del 31% de la población en conflicto con la ley, que cumple medidas en medio libre; y (iii) el programa diseñará y financiará un esquema de incentivos, en directa relación con el sector privado, de modo de promover mecanismos de reinserción laboral de las personas que recuperan su libertad y contribuyan a evitar la reincidencia de las personas que ya han cumplido con sus medidas.
E. Indicadores claves de la Matriz de Resultados
1.21 Dado que el problema identificado en esta operación es el incremento en el delito violento y en la percepción de inseguridad, los indicadores clave miden estos fenómenos mediante el uso de registros de hechos delictivos y mediante encuestas que miden la percepción y cambios de comportamiento de la población en relación al clima de seguridad. Esta combinación de datos oficiales y encuestas permitirá tener un panorama integral de la evolución del problema, con el objetivo de reducir los delitos violentos y que la población mejore su calidad de vida al sentirse más segura en su hogar y en su comunidad. Para todos los indicadores existe una línea
de base recientemente obtenida que será comparada con su medición al final del programa. Gran parte de los indicadores están planteados como una razón entre el
- 11 -
índice observado para la población objetivo del programa y el índice observado para la población total nacional18. El propósito de especificar los indicadores de esta manera es comparar la evolución de los cantones intervenidos con la del resto del país.
12 Una evaluación exhaustiva de los programas laborales de personas en conflicto con la ley, desarrollada a fines de los 90, identificó que puede esperarse que éstos produzcan una reducción estadísticamente significativa en la participación de ex internos en futuros actos delictivos. En términos monetarios, por cada dólar invertido en los proyectos industriales se genera un ahorro de $6,70 dólares. (Aos, S. (2005). Correctional Industries Programs for adults offenders in prison: Estimates of benefits and costs. Washington: Washington State Institute for Public Policy; Aos, S., Miller, M., y Drake, E. (2006), “Evidence – based public policy options to reduce future prison construction, criminal justice cost and crime rates”. Washington State Institute for
Public Policy.
13 La sinergia de las intervenciones propuestas en cada subcomponente del programa está destacada por la evidencia empírica comparada, que plantea desafíos de selectividad, especificidad, estructuración y estabilidad para la implementación de las acciones. Ver Caldwell, L. et al. Leisure as a Context for Youth Development and Delinquency Prevention The Australian and New Zealand Journal of Criminology Vol. 39 N° 3PP. 398–418. (2006); Goldschmidt, P. et al(2007): The Long-Term Effects of After-School Programming on Educational Adjustment and Juvenile Crime: A Study of the LA’s BEST After-School Program; Delgado, I., et al. “Estudio comparativo de escolares que participaron del Programa Habilidades para la Vida y SIMCE 4º Básico 2005”, Junaeb, Santiago Chile. Diciembre 2006; Endresen, I., Olweus, D. Participation in power sports and antisocial involvement in preadolescent and adolescent boys Journal of Child Psychology and Psychiatry 46:5 (2005); Miller, J., Rowe W. Cracking the Black Box: What Makes an Arts Intervention Program Work? Best Practices in Mental Health, Vol. 5, No. 1, Winter 2009; Petrosino, A. et al. Scared Straight and Other Juvenile Awareness Programs for Preventing Juvenile Delinquency: A Systematic Review of the Randomized Experimental Evidence. Annals of the American Academy of Political and Social Science. 14 Se tendrán en cuenta conclusiones de la evidencia empírica con respecto a disminuir factores de riesgo de mala conducta e ineficacia policial. Ver Braga, Anthony A. “Hot spots policing and crime prevention: A systematic review of randomized control trials”. Journal of Experimental Criminology, 2005; Greene, et al, Police integrity and accountability in Philadelphia: Predicting and assessing police misconduct. National Institute of Justice, Washington D.C., December 2004; Klockars, et al. Enhancing police integrity, National Institute of Justice, Research for Practice, Washington D.C., December 2005; Quinton, Paul y Miller, Joel, Promoting ethical policing: Summary findings of research on new misconduct procedures and police corruption. Home
Office Online Report No 12, London, 2003. Sherman, L.W. y Weisburd, D. General deterrente effects of police patrol in crime “hot spots”. A randomized controlled trial. Justice Quarterly Vol. 12, 1995.
15 El Banco tiene abundante evidencia empírica en los Programas de Escuelas de Música de Venezuela y Colombia, así como también en los de Desarrollo Deportivo, tales como los Programas Deportes de Medianoche de Brasilia; Goles para una vida mejor en Colombia; y Programa Barrio de Paz en Ecuador. Durante la ejecución del Programa se activará los convenios con FIFA y de responsabilidad social corporativa que el Banco tiene para potenciar estas intervenciones. También se atenderán las lecciones aprendidas de evidencias sinérgicas de este tipo de programas con la actuación policial comunitaria. Ver Pan, W., Bai, H. A Multivariate Approach to a Meta-Analytic Review of the Effectiveness of the D.A.R.E. Program, International Journal Environmental Research and Public Health 2009.
16 Estas intervenciones han sido relevadas como prioritarias dentro del documento de Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y Promoción de la Paz Social (POLSEPAZ) 2010, elaborado por el Gobierno a través de una amplia consulta nacional, que incluyó la conformación de un Comité Consultivo con representantes de los tres poderes del Estado, instituciones públicas, partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil y entidades sectoriales. Contó con 16 talleres de consulta comunitaria en 15 cantones, se tomaron en consideración 4,665 expresiones escritas, y consultas a través del uso de tecnologías de la información con página web, correo electrónico, Facebook, entre otras.
17 De acuerdo con los estudios de evaluación de programas de prevención con rigor científico, existe suficiente evidencia que sugiere que hay estrategias y técnicas de intervención que ya han consolidado su valor preventivo a través de la demostración consistente de resultados tales como el enfoques de entrenamiento de habilidades sociales de niños en riesgo mediante intervenciones tempranas, incluyendo atención para padres. Hein, Andreas. BID 2009. Core Policy 1: Focus on the First Five Years of Life to Prevent Risky Behavior among Young People. Supporting Youth at Risk: A Policy Toolkit for Middle-Income Countries de Cunningham, Cohan, Naudeau y McGinnis (World Bank 2008b), p. 13-15.
A. Costos y financiamiento
2.1 El financiamiento de esta operación será a través de un préstamo de inversión. El costo total asciende a US$187,752 millones, de los cuales el Banco financiará US$132,441 millones (70%) con cargo a los recursos de CO y el monto restante US$55,311millones (30%) provendrán de la contrapartida local. En la tabla II-1 se
presenta el desglose de costos del programa por componente:
B. Viabilidad
2.2 Institucional. Esta operación permitirá dar sostenibilidad a las acciones propuestas por el programa, mediante el fortalecimiento de la preparación académica y
___________________
18 Especialmente para los indicadores de los objetivos específicos de los componentes II y III. La población objetivo del Programa puede identificarse a través de cantones, distritos o comunidades, dependiendo de la magnitud y alcance de cada intervención. Se monitoreará también el índice de homicidios dolosos, pero no se lo toma como referencia de impacto porque su número limitado, aplicado a un espacio geográfico reducido, puede distorsionar los resultados del programa.
- 12 -
capacitación técnica del recurso humano multisectorial que participa en el sector de la Seguridad Pública y Ciudadana del país. La evidencia empírica indica que este factor institucional evita la alta rotación del personal y la politización de las políticas de prevención de la violencia, elemento central para el éxito de las
intervenciones.19
2.3 Financiera. Para determinar el impacto fiscal que generará este programa en el presupuesto público, se llevó a cabo una evaluación. Se estima que los gastos recurrentes que serán generados por el programa alcanzarán los US$18.4 millones anuales divididos en: (i) US$15.8 millones en gastos en salarios para personal especializado (docentes, instructores y técnicos) adicionales; y (ii) US$2.6 millones en gastos de mantenimiento de las obras que serían financiadas. Esto representa el 4.1% del presupuesto estimado para el gasto público asignado al MSP Y MJP para el 2011. Por otra parte, el Gobierno de Costa Rica ha presupuestado el incremento de su personal en los próximos cuatro años para el sector de Seguridad en 1.000 plazas por año. Por lo anterior, el impacto que generaría el programa en términos salariales, representaría un costo que ha sido ya presupuestado en las proyecciones del gasto público. Adicionalmente, el préstamo en términos generales representa un 0.5% del presupuesto nacional, y para asegurar su sostenibilidad el Gobierno asumirá el financiamiento de los costos recurrentes de manera paulatina en el tiempo de ejecución del programa.
2.4 Económica. Se realizó un análisis económico de las principales intervenciones del programa, estimando los potenciales beneficios con base en la literatura existente usando parámetros adecuados para Costa Rica. Se consideró la nueva academia de policía que resultará en profesionales mejor preparados y más eficaces; los
programas en escuelas que reducirán la deserción, aumentarán el ingreso laboral de los jóvenes que acumulen más educación, y reducirán los costos asociados a los crímenes evitados; las escuelas de música y deporte que también generará ahorros por crímenes evitados y mejorará las perspectivas laborales de los participantes; las
unidades productivas que generarán ingresos fiscales, habilidades ocupacionales para los participantes y reducirán la reincidencia; y los brazaletes electrónicos que permitirán reducir la reincidencia. El Análisis de Costo-Beneficio del programa presenta diversos escenarios y sugiere que la implementación de estos componentes
genera beneficios por cada dólar invertido que oscilan entre US$1.56 y 2.32. Para precisar el monto total de estos beneficios, en el marco del plan de evaluación de impacto y junto con la información de costos que se recogerá como parte del monitoreo, se plantea replicar el análisis económico de manera ex-post.
C. Riesgos fiduciarios
2.5 Manejo financiero. El Informe de Desempeño de la Gestión de Finanzas Públicas del país 2010, Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), concluye que el sistema de Gestión de Finanzas Públicas funciona en general de manera adecuada y en conformidad con las buenas prácticas internacionales. En lo que
respecta al MJP, de acuerdo con la evaluación del Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional, el riesgo fiduciario se estima medio. Por lo anterior, con el programa se fortalecerá al MJP, quién será el Organismo Ejecutor del programa, a través de una sola UEP. El MJP estará a cargo de la preparación de los reportes
___________________
19 Buscaglia, Eduardo (2005). Mecanismos de sostenibilida de las reformas judiciales y penitenciarias en países
en desarrollo.
- 13 -
financieros de la operación de manera oportuna y de acuerdo a lo estipulado por el Reglamento Operativo (RO).
2.6 Adquisiciones. La conformación de la UEP designada para la ejecución de las adquisiciones está prevista para llevarse a cabo como condición previa al primer desembolso, razón por la cual en este momento la evaluación de capacidad se ha llevado a cabo al nivel del MJP.D. Riesgos ambientales y sociales2.7 El programa tendrá un impacto ambiental y social neto de carácter positivo, ya que se focalizará en la población altamente vulnerable, donde el objetivo final será proporcionar alternativas de vida, mediante su incorporación en actividades productivas para contribuir a evitar la incidencia y/o reincidencia en actos de
carácter delictivo. Se fortalecerá ampliamente la profesionalización y capacitación del recurso humano en el sector. Por la naturaleza de las obras de construcción propuestas por el programa, para proporcionar servicios sociales, académicos y productivos, la operación fue clasificada como categoría “B”, de acuerdo con la Política de Salvaguardas Ambientales (OP-703). Para mitigar los posibles impactos moderados, localizados y de corta duración, como el ruido, calidad del aire, y el manejo de desechos líquidos y sólidos, se seguirán las medidas específicas requeridas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y lo correspondiente a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE). Estas medidas se especifican con base en el Informe de Gestión Ambiental y Social (IGAS), el cual se ha preparado para el programa y forma parte del RO.
E. Otros temas y riesgos
2.8 Coordinación y focalización. Se contempla una intervención multisectorial, que deberá articular intervenciones entre varias agencias y los cantones. Para contribuir a mitigar el riesgo de dispersión de actividades, se prepararán Convenios de Ejecución (ver párrafo 3.2) entre el Organismo Ejecutor y cada uno de los actores, de modo de especificar detalladamente procesos y resultados para cada cantón. Coordinadores regionales para cada cantón monitorearán la intervención de cada entidad y alertarán sobre posibles obstáculos, de manera que la UEP pueda oportunamente brindar alternativas para la ejecución.
2.9 Disponibilidad del recurso humano adecuadamente capacitado para implementar las intervenciones. Parte fundamental del éxito de este tipo de intervenciones es contar con el personal adecuado, con los perfiles requeridos para las diferentes intervenciones propuestas por este programa. En este sentido, se cuenta con el compromiso del Gobierno de apoyar ampliamente, mediante la contrapartida local, la ejecución de este programa, el cuál es intensivo en recurso humano y por el lado del programa se estará apoyando una fuerte
profesionalización y capacitación del personal apegado a altos estándares internacionales (ver Matriz de Riesgos).
A. Resumen de mecanismos acordados para la ejecución
3.1 Condiciones contractuales especiales. El prestatario del programa será la República de Costa Rica y el Organismo Ejecutor será el MJP, apoyado por una UEP. Las condiciones previas al primer desembolso del préstamo consistirán en: (i) proporcionar evidencia de la designación, establecimiento o creación de la
- 14 -
Unidad Ejecutora del Programa (UEP) dentro de o adscrita al Ministerio de Justicia y Paz (MJP), con al menos el siguiente personal asignado, designado o contratado: Coordinador General del programa; Especialista en Adquisiciones; Especialista Financiero; Especialista en monitoreo y evaluación de proyectos; y Gerentes Técnicos (de conformidad con los términos de referencia previamente acordados con el Banco); y (ii) evidencia de la
aprobación y entrada en vigencia del RO del programa, de conformidad con los términos y condiciones previamente acordados con el Banco. Como condición contractual especial en aspectos especiales de ejecución: en caso de requerirse o determinarse su conveniencia, el Organismo Ejecutor podrá suscribir convenios interinstitucionales de ejecución, con las siguientes entidades, o las que las sustituyan: Ministerio de Seguridad Pública (MSP); Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ); Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER); Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA);Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS); Ministerio de Bienestar Social y Familia (MBSF); Organización de Estados Americanos (OEA) y el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD). Para detallar la estructura organizativa y operativa del programa y los mecanismos financieros, de coordinación, de adquisiciones, seguimiento y control del programa, se elaboró un RO en donde quedan especificadas las funciones, conformación y responsabilidades de la UEP.
3.2 Para coordinar la ejecución de las actividades donde participan otros organismos públicos, diferentes al Organismo Ejecutor, el MJP podrá celebrar Convenios de Ejecución con estas instancias. Estos Convenios establecerán la responsabilidad de designar al Gerente Técnico que actuará como punto focal para la ejecución de las actividades y el cual deberá ser el funcionario de línea. El MJP podrá suscribir Convenios de Ejecución al menos con: (i) el MSP, para la ejecución de la Academia Nacional de Policía; (ii) MCJ para el Programa de Escuelas de Arte y Música; (iii) ICODER para el Programa de Escuelas de Deporte; (iv) el IAFA para los proyectos de tratamiento de adicciones y de prevención de la violencia intrafamiliar; (v) el IMAS o el Ministerio de Bienestar Social y Familia (MBSF) para la operación de los CCDIT y RCDI; y (vi) OEA e ILANUD para el monitoreo y evaluación.
3.3 Se prevé utilizar la modalidad de contratación directa con el ILANUD para las actividades de asesoría técnica, monitoreo y evaluación previstas en el programa, en especial en lo referente al Componente III de Acciones para la rehabilitación y reinserción social, de conformidad con lo indicado en el párrafo 3.10 literal (d) de las políticas de adquisiciones para Consultores (GN-2350-7). El Instituto es el máximo referente regional en la materia y tiene su sede en Costa Rica desde su origen en virtud del Convenio celebrado entre la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno del País. Por otra parte, la Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del mismo organismo, asumirán el monitoreo y evaluación del programa mediante visitas e informes para verificar el cumplimiento de la normativa internacional en lo que respecta a las actividades que se desarrollarán con el MSP. Los arreglos para esta supervisión podrán incluir el reembolso con cargo al financiamiento de los gastos directos incurridos para el ejercicio de tales funciones, lo cual quedará reflejado en un convenio de colaboración.
15 -
3.4 Adquisiciones. El MJP, a través de la UEP será la encargada de llevar a cabo los procesos de selección, contratación, supervisión y recepción de las adquisiciones del programa. Lo anterior de conformidad con las Políticas para la adquisición de obras y bienes financiados por el BID (GN-2349-7) y las Políticas para la Selección y Contratación de Consultores financiados por el BID (GN-2350-7).
3.5 Los acuerdos fiduciarios del programa que contiene el plan inicial de adquisiciones, los procedimientos de adquisición, montos límites y modalidad de supervisión del BID se incluyen como enlace electrónico en el documento.
3.6 Desembolsos. Se propone un periodo de ejecución para el programa de cinco años (ver cronograma de desembolsos y PEP).
3.7 La supervisión de los desembolsos de los recursos del financiamiento se realizará ex-post. Para el manejo de esos fondos se realizará conforme al principio de caja única, por medio de la Tesorería Nacional, una cuenta exclusivamente para la gestión de recursos del programa. Asimismo, se tendrá en consideración el nuevo marco del Banco en materia de “Política de Gestión Financiera para programas financiados por el BID” (OP-274-1), incluyendo la sustitución del mecanismo tradicional de Fondo Rotatorio por el actual procedimiento de planificación financiera. Para mayor detalle ver RO. Antes de cumplir las condiciones especiales previas al primer desembolso y una vez el Contrato de préstamo se encuentre vigente y el Prestatario haya cumplido con las condiciones generales del Contrato, el Banco podrá desembolsar hasta el equivalente de US$500.000 con cargo a los recursos del financiamiento del BID, con la finalidad de implementar la UEP. Las actividades a financiar con el desembolso previo permitirán contratar el personal básico de la UEP estipulado en el RO, y proveer del equipamiento necesario a la oficina para empezar a operar.
3.8 Auditoría externa. El ejecutor presentará anualmente los estados financieros auditados del programa, de conformidad con las políticas del Banco. La auditoría externa será efectuada por una firma de auditores independientes aceptables al BID y financiado con recursos del préstamo.
B. Resumen de los acuerdos para el monitoreo y evaluación del proyecto
3.9 Para medir el impacto, se desarrolló un plan integral de monitoreo y evaluación. Con la información generada como resultado del fortalecimiento de los sistemas de información y del ONPV, se contará con datos confiables a nivel distrital sobre delitos, denuncias y la actividad de la FP. Esta información se complementará con
encuestas anuales de victimización coordinadas por el ONPV, permitiendo así evaluar el impacto del programa analizando los cambios en indicadores en las zonas priorizadas, comparándolos con cambios en zonas de referencia. Asimismo, se realizarán evaluaciones de impacto para medir la efectividad de intervenciones
específicas como son la Nueva Academia de Policía, las Escuelas de Música y Deporte, los CCDIT y las Unidades Productivas para la población en conflicto con la ley, con esta información se prevé realizar el análisis económico ex-post. Para dar seguimiento a estas actividades, habrá un responsable de Monitoreo y Evaluación en la unidad ejecutora, apoyado por un coordinador de evaluaciones específicas.
(Para ser continuado)
________________
1 El promedio de homicidios cada 100.000 habitantes considerando a Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, es de 33 (Informe sobre Desarrollo Humano para América Central. PNUD, 2009-2010).
2 Encuesta sobre 1.200 personas a nivel de la población nacional, con una sobre muestra de 600 casos en los cantones de más alta tasa delictiva del país, más muestras aleatorias sobre 157 policías de diferentes delegaciones y 265 privados de libertad de diferentes cárceles del país, incluyendo asimismo entrevistas en profundidad con empresarios, jueces, dirigentes políticos y académicos (Demoscopia, 2010).3 Los criterios de priorización de las intervenciones cantonales fueron coordinadas con el equipo de Gobierno, donde se solicitó que las siete Provincias del país quedaran representadas por un cantón. Los cantones fueron seleccionados por: (i) ubicarse en los dos peores cuartiles de la tasa de homicidios dolosos; (ii) ubicarse peor que la media nacional en los delitos de asaltos con violencia y cometidos por victimarios menores de edad; (iii) contar con al menos un programa de rehabilitación en ejecución para personas en conflicto con la Ley Penal, como los Centros de Atención Integral (CAIs), a fin de poder articular y sincronizar las intervenciones propuestas para atender la prevención primaria, secundaria y terciaria a nivel local; y (iv) estar incluidos en el Programa Comunidades Solidarias, Seguras y Saludables, que complementará acciones de prevención social y situacional de la violencia, a través de inversión en infraestructura física y social.
4 Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y promoción de la Paz social (PNUD, 2010); Crime and Violence in Central America, Caught in the Crossfire (UNODC, 2007); Informe Desarrollo Humano América Central 2009-2010 (PNUD).
5 Costa Rica tiene 17.065 policías, lo que da un ratio de un policía por 265 habitantes (cercano al de 250 estimado como razonable por ONU). No obstante, es importante recordar que el país no tiene fuerzas armadas y que la policía asume estas funciones en cuanto a las fronteras y los desastres naturales, entre otras.
6 De una muestra aleatoria de 571 registros de nombramientos se constató que el 22% tenía la prueba psicológica vencida (CGR, 2010).
7 La calidad de la preparación de los cuerpos de policía de la región y su adecuación para actuar ante los nuevos desafíos de seguridad, es una prioridad que ha quedado manifestada como uno de los principales puntos de la Declaratoria de la última reunión de la OEA de Ministros de Seguridad (MISPA II). Para Costa Rica, la profesionalización de la Policía a través de una nueva Escuela Nacional de Policía ha quedado reflejada como uno de los principales ejes de acción dentro de la Política Integral de Seguridad (POLSEPAZ 2011). Para analizar la evidencia de la efectividad relativa en la profesionalización de la policía en la región de Latinoamérica, la OEA llevó a cabo un estudio comparativo para evaluar algunos resultados por país, tomando en consideración “buenas prácticas” en LAC como es el caso de Colombia y Chile (Carabineros). Se concluye que un nuevo currículo de profesionalización policial debe incluir, entre otros aspectos, énfasis en temas de investigación policial; nuevos esquemas de coordinación interinstitucional; mecanismos para mejorar la transparencia y rendición de cuentas; nuevos enfoques en la relación entre la policía y la comunidad y elevar el nivel de capacitación del cuerpo policial, ofreciendo una continua profesionalización. (Dammert, Lucia 2009, “Feasibility Study Public Security Training”. Secretaría General. Secretaría de
Seguridad Multidimensional. Organización de los Estados Americanos).
8 Aunque la mayoría de los jóvenes que abandonan la escuela no se involucran en actos criminales, existen una serie de factores de riesgo comunes que pueden llevar a los jóvenes, dependiendo de su contexto, ya sea a abandonar la escuela, a involucrarse en actos criminales, o a ambas cosas. En este sentido la evidencia en Estados Unidos, Brasil, el Caribe, México, Honduras y Chile apunta que mejorar la calidad y aumentar el sentido de pertenencia de los jóvenes a la escuela disminuye el ausentismo, las peleas, el bullying y el vandalismo. De hecho, los estudiantes que se sienten más vinculados con sus escuelas tienden a exhibir un menor grado de conducta disruptiva y violenta, a no portar o utilizar armas ni experimentar con sustancias
prohibidas, entre otras. (Ungar, Mark 2009. Prevención de la Violencia en EEUU. BID; Hein, Andreas 2009. Prevención centrada en la familia y en la escuela. BID).
9 Piquero, A., Farrington, D., Welsh, B. Tremblay, R. Jennings, W. Effects of Early Family/Parent Training Programs on Antisocial Behavior & Delinquency, Campbell Systematic Reviews, 2008:11, The Campbell Collaboration.
10 El porcentaje es sensiblemente mayor cuando se considera que una misma sentencia puede involucrar más de un hecho y que muchos cometen otro delito estando indiciados.
11 Visher et al, (2005). “Ex-offender employment programs and recidivism: A meta-analysis”, in Journal of Experimental Criminology Washington: Urban Institute; Blanco, J. (2005). Nuevos desafíos penitenciarios: Inserción laboral de los reclusos. Santiago: Universidad de Chile. Y Drake et al (2009), “Evidence – based public policy options to reduce crime and criminal justice cost: Implications in Washington State. Journal of Victims and Offenders.
ESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS
1.1 Riesgo y oportunidad, son los dos elementos centrales que posee Costa Rica en materia de prevención de la violencia. En el marco de la grave situación de seguridad de Centroamérica, y de América Latina en general, el país se ha caracterizado por mantener una relativa ventaja, con índices delictivos que no presentan en términos comparados cifras tan elevadas. Sin embargo, la tendencia en los últimos años ha expresado importantes signos de deterioro, lo cual plantea al país un perentorio desafío, consistente en tomar medidas correctivas a tiempo, antes de que el problema se desborde. El presente programa, acompañando de la máxima prioridad que el actual Gobierno le ha dado al tema, apoyará al país en ámbitos estratégicos del sector.
1.2 Deterioro de estadísticas. Costa Rica tiene a 2009 una tasa de 11.60 homicidios por 100.000 habitantes, que es la más baja de Centroamérica1, pero que ha presentado constantes tendencias al alza. El incremento fue del 33.3% entre el 2004 y el 2006; y del 37.5% entre 2007 y el 2009. La mayor violencia en la comisión de delitos acompaña el alza estadística. El uso de arma de fuego para los homicidios, aumentó del 52% en 2003 al 65% en 2009. La relación víctima-victimario presenta una tendencia creciente entre quienes no tenían ninguna relación (en parte sicariato), habiéndose incrementado del 33.9% de los casos en el período 1994/1998 al 37.9% en 1999/2003 al 40.6% en 2004/2008. En los asaltos a casas con violencia la tasa aumentó un 90% en el último lustro. Con respecto a las denuncias recibidas por el Ministerio Público a la Ley de Psicotrópicos, la tasa global cada 100.000 habitantes prácticamente se duplicó en el último lustro, subiendo de 298 (2005/2006) a 582 (2007/2008). Este incremento no está dado esencialmente por las causas por venta o comercio de drogas, sino por las causas de consumo de drogas, que pasaron de 371 (2005/2006) a 3.314 (2007/2008) (Observatorio Nacional de Prevención de Violencia, (ONPV)), y de tenencia de drogas (que se incrementaron de 21.846 a 44.708 en los mismos períodos), que influyen en la mayor violencia de los delitos. El 42% de los hombres y el 22% de las mujeres consumió drogas al momento de delinquir (Demoscopia, 2010).
1.3 Deterioro de percepción. Según la Encuesta Múltiple realizada especialmente como parte de la preparación del presente programa2, en 2009 la inseguridad encabezó las preocupaciones a nivel barrial en todo el país, seguida por la drogadicción. La población atribuyó como la principal causa del alza de la delincuencia a: (i) las pandillas vinculadas a las drogas (24%) y (ii) a la falta de presencia y corrupción policial (16%). Las medidas prioritarias reclamadas a nivel - nacional fueron: mayor presencia policial en patrullajes (28%); programas de deportes, cultura y empleo para jóvenes (23%); y mejora de los programas educativos en las escuelas (14%) de sus cantones.
- 3 -
1.4 Focalización de la violencia. Los efectos de la violencia se concentran en aproximadamente 25 cantones de la zona urbana del país, que representan el 44% de la población. En el área central se ubica el 77.8% de los hogares víctimas de al menos un delito de todo el país. Aproximadamente, el 29% de dichos eventos incluyó algún grado de agresión (EHMP, 2008). En siete cantones de siete provincias, donde se concentrará una parte del presente programa (Desamparados, Pococí, Heredia, Santa Cruz, Puntarenas, Cartago y Alajuela)3, la tasa de asaltos a personas en la vía pública entre 2007/2009 es un 80% más alta que en la media nacional. Además, si tomamos en cuenta la procedencia -según el cantón- de los jóvenes incorporados al sistema de justicia penal, tanto en detención como cumpliendo medidas alternativas, tenemos que una alta proporción de éstos proviene de estos catones. El 35% es de Alajuela cantón central; el 30% de Cartago cantón central; el 22% de Heredia cantón central; y el 13% de Desamparados.
1.5 Las causas más relevantes que expresan las datos anteriores, se ubican en: (i) el avance y desplazamiento regional del crimen organizado y el bajo nivel de selectividad y capacitación del Estado para atacarlo; (ii) la influencia del narcotráfico y consumo de drogas en la comisión de delitos y su mayor violencia; (iii) la inadecuada política de focalización preventiva encaminada a atender factores de riesgo social sobre las áreas territoriales más críticas y la población más joven; y (iv) la desarticulación general de actores institucionales para gestionar adecuadamente una política integral que conjugue facetas de control y de prevención, con debilidades importantes a nivel policial y penitenciario4.
B. Problemas que atenderá el programa
1.6 Debilidad institucional policial. Más allá del análisis cuantitativo de su personal 5, la Fuerza Pública (FP) expresa deteriorados indicadores de funcionamiento: (i) su personal no se distribuye en la geografía del país en función de los índices de seguridad; (ii) la relación con la comunidad también se ve afectada por la baja calidad de la infraestructura de las delegaciones; (iii) los procesos de reclutamiento no se basan en manuales descriptivos de puestos a cubrir y no siempre cumplen adecuados estándares6; (iv) la formación académica es débil: la actual Escuela tiene 16 sedes -con serios problemas de infraestructura- y a la escala básica se accede con apenas seis meses de instrucción (en Chile es de año y medio y en Perú de
- 4 -
tres); (v) el curso básico tiene baja cobertura y los cursos para mandos superiores se encuentran desactualizados, lo cual conlleva a bajos niveles de capacitación para combatir modalidades complejas de crimen7; y (vi) los problemas de confianza se encuentran latentes. La FP tiene 1.300 casos disciplinarios sin resolución y el 70% de la población de todo el país confía poco o nada en la policía (Demoscopia, 2010).
1.7 Desarticulada política de prevención. Los programas de prevención social y situacional se encuentran dispersos, con bajo nivel de financiamiento (el área específica del Ministerio de Justicia y Paz (MJP) tiene apenas el 0.3% del presupuesto ministerial), y con una infraestructura social y comunitaria (canchas de deportes, espacios culturales, iluminación, accesibilidad) inexistente, deteriorada o sin uso debido a problemas de seguridad. Para superar esta situación, el actual Gobierno ha puesto en marcha el Programa Comunidades Solidarias, Seguras y Saludables (que plantea mejoramiento de infraestructura social básica en 15 cantones y 22 comunidades urbano-marginales); y el Programa Ventana para la Construcción de la Paz, que está desarrollando un modelo de intervención teórico en nueve cantones, con aportes del PNUD, UN-Hábitat, UNESCO y UNICEF. Considerado un elemento clave para garantizar la sostenibilidad de las acciones, el país carece de una formación civil de alto nivel de funcionarios interdisciplinarios especializados en prevención de violencia, que es la contracara de la renovación de la Academia Nacional de Policía.
1.8 La niñez y juventud en riesgo o marginalizada. La tasa de homicidios en el grupo entre 18 a 24 años duplica la media nacional (es del 19.5 cada 100.000 habitantes entre 2004-2008) y también prácticamente se duplicó, al compararla con el anterior quinquenio. Lo mismo ocurre con robos violentos. Mientras que la población de 12 a 35 años en Costa Rica constituye el 43% de los habitantes, en el sistema penitenciario supera el 60% de los detenidos. Otro dato a considerar es que a menor educación, mayor gravedad del hecho imputado8. Así, quienes están sometidos a sanciones privativas de libertad por haber cometido hechos delictivos
- 5 -
graves, tienen en un 29.1% primaria incompleta y en un 22.4% secundaria incompleta. Mientras que los que están bajo el régimen de sanciones alternativas, por tratarse de hechos menos graves, el 25% tiene secundaria incompleta y el 15% primaria incompleta. Además, una observación clave en el ámbito de los factores de riesgo delictual para niños y adolescentes, tiene que ver con el inicio temprano de problemas conductuales. La evidencia sugiere que esto es un buen predictor de delincuencia futura, por lo que intervenciones tempranas centradas en abordar problemas conductuales tempranos, pueden ser intervenciones preventivas prometedoras9. Cabe considerar que existen más de 140.000 niños pobres en Costa Rica, la mayoría de los cuales proviene de hogares mono-parentales liderados por mujeres, que habitan en zonas urbanas y que se ubican en especial situación de riesgo y marginalización debido a su situación familiar. Semejante situación plantea el desafío de trabajar sobre un doble universo: (i) los jóvenes que están actualmente en el programa de medidas alternativas, para evitar que reincidan en carreras delictivas. El hecho de que hubiese al 2009, 216 menores en el Programa Nacional de Atención a la Población Penal Juvenil (PNAPPJ), indica que una gestión intensiva sobre el sistema puede permitir la obtención de resultados promisorios; y (ii) focalizar en los niños en riesgo en etapas tempranas y jóvenes en riesgo o marginalizados, para evitar que el abandono escolar se convierta en un factor incremental de riesgo de violencia (en 2008, unos 120.000 de los 338.000 jóvenes inscritos entre los grados séptimo y 12 reprobaron el grado o abandonaron la escuela).
1.9 Reinserción social de la población en conflicto con la ley. Costa Rica tiene al 2009 una tasa de población penal de 228 internos por 100.000 habitantes, habiendo duplicado este patrón en los últimos 17 años. Debido al endurecimiento de las penas, que extendió entre otras medidas la prisión preventiva, hoy existe una sobrepoblación carcelaria de alrededor del 10%. Hay también 4.450 personas con medidas de cumplimiento en medio libre, con un escaso nivel de supervisión. Casi el 20% de la población penitenciaria tiene la primaria incompleta y el 5% la secundaria completa, lo cual contrasta con la media nacional, que es del 15% y del 13% respectivamente. Asimismo, un 33% de las personas condenadas a prisión efectiva en 2009 eran técnicamente reincidentes, por tener una sentencia firme previa,10 situación que está altamente correlacionada con las dificultades para reinsertarse laboralmente en la sociedad.11 Todo lo anterior plantea el desafío de fortalecer las iniciativas productivas y educativas sobre este colectivo. La Ley 476 creó en el MJP la Dirección General de Adaptación Social (DGAS), el Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisición de Bienes (PCIAB) y el Departamento Industrial y Agropecuario (DIA), con el propósito de impulsar el trabajo de la población en conflicto con la ley, sistema que tiene un alto nivel de organización, pero una baja cobertura. A enero de 2010, sólo 2.127 personas (de un total de
- 6 -
9.548) trabajaban en actividades remuneradas con regularidad, mientras que 2.420 personas laboraban en actividades auto gestionadas. Dadas las diversas ventajas del sistema en la evidencia empírica comparada 12 y la alta demanda por participar de los internos, el desafío consiste en extender la experiencia de unidades productivas, que actualmente se encuentran funcionando en 11 establecimientos en los Centros de Atención Integral, con 403 fuentes de ocupación. Para responder a semejante propósito, también se debe atender a la carrera penitenciaria y formación de su personal, cuya Escuela carece de infraestructura adecuada y planta docente permanente y donde los aspirantes reciben sólo dos meses de una formación básica
que no tiene correspondencia con los estándares internacionales vigentes.
C. Justificación y estrategia de intervención
1.10 El programa atenderá selectivamente las problemáticas identificadas en la sección anterior, fortaleciendo los eslabones claves de la cadena de valor de la política de prevención integral de la violencia en el marco de acción del Banco para intervenir en el sector de seguridad (GN-2535), a través de: (i) apoyar al MJP y Ministerio de Seguridad Pública (MSP) para contar con personal capacitado -tanto civil como policial- para enfrentar los retos actuales de manera estratégica; (ii) promover acciones focalizadas en la población en riesgo y con la actuación sincronizada y coordinada de diferentes ministerios, para actuar en programas de prevención situacional y social; y (iii) facilitar acciones para mejorar la reinserción social de la población en conflicto con la ley y disminuir la reincidencia. El programa llegará al 39% de la población de los siete cantones donde se concentrará parte del mismo (ver párrafo 1.4), mediante acciones de prevención social; al 100% de los jóvenes en conflicto con la ley penal; al 100% de los policías del país en su formación básica; al 100% del personal del MJP; al 100% de la población que sale en libertad cada año; y multiplicará por cuatro veces la oferta productiva y educativa en los CAI 13.
1.11 Por un lado, está claro que el país requiere modernizar su fuerza policial para enfrentar el aumento en el delito violento y la percepción de inseguridad. Esto exige una mejora de los puntos críticos de la carrera profesional, lo cual incluye
- 7 -
asistencia para reorganizar su funcionamiento y la creación de la nueva Academia Nacional de Policía para atender la mejor formación en problemáticas tanto de crimen organizado como de policiamiento comunitario14. La necesidad de capacitación y profesionalización no se agota en el MSP, sino que también comprende a un núcleo sostenible de funcionarios civiles, aptos para el diseño y ejecución articulada de políticas de prevención social de la violencia. Así, el programa financiará una Academia de Altos Estudios de Prevención de Violencia,
cuyo propósito es constituir un ámbito de profesionalización civil permanente en el Estado de Costa Rica, con capacidad de desarrollar investigación aplicada, evaluación de impacto de las intervenciones y gestión intersectorial.
1.12 La prevención social focalizada será de doble vía: (i) sobre niños y jóvenes en riesgo de 0 a 18 años, escolarizados o no; y (ii) sobre comunidades especialmente vulnerables. Para articular un abordaje de prevención situacional con prevención social, se construirá infraestructura comunitaria en estos cantones, a través de Centros Cívicos por la Paz (CCP) que nuclearán a las Escuelas de Arte y Música del Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ), las Escuelas de Deportes para el Desarrollo del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER); y a los Centros de Cuido y Desarrollo Infantil Temprano (CCDIT) del Instituto Mixto
de Ayuda Social (IMAS)15.
1.13 Lograr que niños y jóvenes en riesgo o marginalizados sean atendidos adecuadamente y los jóvenes en riesgo ocupen su tiempo en actividades extracurriculares -para su capacitación y desarrollo personal- o promover que regresen al sistema educativo, que constituye el eje básico del trabajo a abordar. El tratamiento de adicciones a través del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) y, las Casas de Justicia del MJP, complementarán en bloque esta red primaria de atención. La focalización de los destinatarios de los
programas se realizará prioritariamente a través de las derivaciones del PNAPPJ y de los sistemas de información disponibles, empleándose como tablero de control el Observatorio Nacional de Prevención de Violencia (ONPV); el Proyecto de Informatización para el Alto Desempeño (PIAD) y el SIPO. El trabajo con las
Municipalidades se articulará a través de los comités cantonales de seguridad ciudadana, herramienta de participación cívica e institucional.
- 8 -
1.14 Finalmente, para atender los problemas de la población penitenciaria y evitar la retroalimentación del círculo vicioso de más encarcelamiento y más reincidencia, se trabajará en tres frentes. Por un lado, fortaleciendo el sistema de trabajo de la DGAS y la Policía Nacional Penitenciaria (PNP), mediante la extensión del sistema de unidades productivas, la mejora de su inserción económica en los cantones intervenidos, la optimización del proceso de capacitación con convenios y acreditaciones a través del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y la diversificación de su producción. Simultáneamente, se atenderá al tratamiento de adicciones como elemento central de la medicina penitenciaria, fortaleciendo las unidades respectivas a nivel del sistema y la infraestructura general del mismo. Se fortalecerá la modernización tecnológica del sistema de atención en comunidad, con intervenciones que sustituyan al encarcelamiento y sean más costo-eficientes16.
1.15 El programa propuesto es consistente con la Estrategia de País del Banco 2006-2010 (GN-2443-1), particularmente en lo relativo a la generación de oportunidades para un crecimiento económico inclusivo, y está alineado con los objetivos de focalizar apoyos en las áreas sociales más críticas, fortalecer la mejora de las condiciones del entorno físico de los sectores más pobres, y el acceso a una oferta educativa de calidad. Si bien la Estrategia fue diseñada cuando el país no tenía el presente incremento del crimen violento, el Gobierno actual ha priorizado combatir este problema y ratificó al Banco la solicitud de esta operación. Dada la prioridad de este tema para el país, el sector de seguridad está incluido dentro de las áreas de intervención considerados en el documento de Estrategia de País del Banco 2011-2014, que será sometido para aprobación en el corto plazo. Este programa da continuidad a los esfuerzos realizados por la Administración anterior, en específico del MJP, que ha liderado esta iniciativa favoreciendo un enfoque de intervención multisectorial, que permitirá atender la prevención de la violencia de manera más efectiva. Asimismo, el programa articulará su focalización territorial con el Programa de Mejoramiento Integral de Asentamientos Precarios (CR-L1051) que tiene como objetivo mejorar la calidad de barrios vulnerables, incluyendo aspectos de prevención social y situacional.
1.16 Para impulsar los lineamientos de las Guías Operativas para el Diseño y Ejecución de programas en el área de seguridad y convivencia ciudadana (GN-2535), se ha convocado a la Organización de Estados Americanos (OEA), Secretaría de Seguridad Multidimensional, y al Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD), quienes monitorearán la aplicación de convenciones internacionales en las áreas de prevención y control de la violencia. El subcomponente de transparencia de MJP y MSP constituirá un desarrollo sectorial del Plan de acción para el apoyo a los países en sus esfuerzos por combatir la corrupción y fomentar la transparencia (Propuesta del Plan de Acción para el apoyo a los países en sus esfuerzos por combatir la corrupción y fomentar la transparencia: (GN-2540)).
- 9 -
D. Objetivos y componentes del proyecto
1.17 Su objetivo general es contribuir a la disminución del delito violento en el país. Los objetivos específicos son: (i) incrementar la eficacia de la fuerza policial a nivel nacional; (ii) reducir la incidencia delictiva de los jóvenes en riesgo en las áreas de influencia del proyecto; y (iii) reducir la tasa de reincidencia de la población en conflicto con la ley penal.
1.18 Componente I. (46,564 millones): Fortalecimiento de capacidad institucional del MSP y MJP. Como entidades rectoras de las políticas de control y prevención de la violencia, respectivamente. Se financiarán inversiones en: (i) construcción, equipamiento y desarrollo curricular de la Academia de Altos Estudios en Prevención de Violencia, que incluirá apoyo para el proceso de selección de los aspirantes y su inserción en el servicio civil, a partir de un enfoque interdisciplinario y transversal a las diversas áreas del Estado de Costa Rica
(especialmente vinculados con el IAFA, el MJP, el ICODER, el MCJ, el IMAS, el MBSF y las Municipalidades). La Academia será parte central del desarrollo de capacidades para la evaluación de impacto de las intervenciones en el programa y en el sector; (ii) equipamiento y fortalecimiento del ONPV, a través del apoyo al actual Sistema Nacional de Información sobre la Violencia y el Delito (SISVI) y Sistema de Información de la Administración Penitenciaria (SIAP) y su articulación con el PIAD y el Sistema Información Población Objetivo (SIPO), que permitirá tener información por la pagina web para la toma de decisiones, la cual
será descentralizada en cada uno de los cantones intervenidos; (iii) transparencia y modernización de los sistemas de carrera profesional de la fuerza pública y la policía penitenciaria, a través de homologación de perfiles de puestos, homologación de procesos para fomentar la rendición de cuentas, consolidación de unidades de asuntos internos, control de la evolución patrimonial de sus agentes, establecimiento de códigos de ética profesional y equipamiento para investigaciones; y (iv) construcción, equipamiento, desarrollo curricular -tanto presencial como virtual-, y constitución de un cuerpo docente permanente de alto nivel de la Nueva Academia Nacional de Policía, que permitirá unificar la formación policial de base de todos los cuerpos del país y establecerá convenios
con academias internacionales con los más elevados estándares, posibilitando que el país esté mejor preparado para hacer frente a las crecientes amenazas del crimen organizado.
1.19 Componente II. (57,800 millones): Prevención social focalizada en niños y jóvenes en riesgo en áreas críticas. Financiará intervenciones dirigidas a niños y jóvenes de entre 0 y 18 años, a través de las siguientes acciones: (i) para niños y jóvenes en riesgo que hayan abandonado la escuela: diseño, construcción,
equipamiento y modelo de operación de siete CCP, que serán el espacio físico y simbólico de presencia estatal y comunitaria para brindar servicios a aquellos jóvenes y adultos que ya no estén en la escuela y que no hayan concluido la secundaria (incluirán personal técnico y multidisciplinario para garantizar su operación, especialmente vinculados con el IAFA, el IMAS o MBSF, el MJP, el ICODER, el MCJ y las Municipalidades); (ii) El programa financiará el diseño curricular, equipamiento y desarrollo de Escuelas de Música y Arte; Escuelas de
Deporte y Centros de Cuido y Desarrollo Infantil Temprano (CCDIT) con participación de actores públicos y privados; (iii) para la operación de estos últimos, donde se atenderán a niños en riesgo de 0 a 6 años, se incluirá el
- 10 -
financiamiento del desarrollo curricular y protocolos de atención, diseño e impresión de materiales, formación y capacitación de personal y el establecimiento de una instancia coordinadora de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil (RCDI), que estará a cargo de los siete centros y la red en su conjunto17; (iv) para las intervenciones de jóvenes en riesgo, se incluirá el fortalecimiento de programas remediales flexibles de aprendizaje tutorial, mediante los cuales los jóvenes que abandonaron la escuela culminen sus estudios de primaria o secundaria; y (v) los CCP incluirán la operación de Casas de Justicia, para promover resolución alternativa de conflictos, campañas de desarme y atender situaciones de violencia de género. Dado el carácter innovador de estas intervenciones, el programa incluye evaluaciones de impacto para medir su efectividad y generar evidencia sobre sus resultados.
1.20 Componente III. (74,339 millones): Reinserción social para personas en conflicto con la ley penal. Financiará intervenciones focalizadas tendientes a la mejor capacitación y tratamiento de adicciones de quienes forman parte del sistema institucional y semi-institucional, de modo de facilitar su reintegración en la comunidad, a través de: (i) diseño, construcción y equipamiento de unidades productivas que funcionarán como centros educativos y laborales, con planes de negocios alineados a las necesidades económicas locales y con capacitación acreditada por el INA. Esta intervención incluirá una rigurosa evaluación de sus impactos en las unidades iniciales, de modo de poder optimizar su aplicación en las posteriores intervenciones; (ii) equipamiento y modernización tecnológica del PAC, para que el control de la población en comunidad pueda realizarse a través de sistemas electrónicos que sean costo-eficientes, prevengan la reincidencia y optimicen la labor del personal de la DGAS, que actualmente tiene a su cargo la supervisión del 31% de la población en conflicto con la ley, que cumple medidas en medio libre; y (iii) el programa diseñará y financiará un esquema de incentivos, en directa relación con el sector privado, de modo de promover mecanismos de reinserción laboral de las personas que recuperan su libertad y contribuyan a evitar la reincidencia de las personas que ya han cumplido con sus medidas.
E. Indicadores claves de la Matriz de Resultados
1.21 Dado que el problema identificado en esta operación es el incremento en el delito violento y en la percepción de inseguridad, los indicadores clave miden estos fenómenos mediante el uso de registros de hechos delictivos y mediante encuestas que miden la percepción y cambios de comportamiento de la población en relación al clima de seguridad. Esta combinación de datos oficiales y encuestas permitirá tener un panorama integral de la evolución del problema, con el objetivo de reducir los delitos violentos y que la población mejore su calidad de vida al sentirse más segura en su hogar y en su comunidad. Para todos los indicadores existe una línea
de base recientemente obtenida que será comparada con su medición al final del programa. Gran parte de los indicadores están planteados como una razón entre el
- 11 -
índice observado para la población objetivo del programa y el índice observado para la población total nacional18. El propósito de especificar los indicadores de esta manera es comparar la evolución de los cantones intervenidos con la del resto del país.
Public Policy.
13 La sinergia de las intervenciones propuestas en cada subcomponente del programa está destacada por la evidencia empírica comparada, que plantea desafíos de selectividad, especificidad, estructuración y estabilidad para la implementación de las acciones. Ver Caldwell, L. et al. Leisure as a Context for Youth Development and Delinquency Prevention The Australian and New Zealand Journal of Criminology Vol. 39 N° 3PP. 398–418. (2006); Goldschmidt, P. et al(2007): The Long-Term Effects of After-School Programming on Educational Adjustment and Juvenile Crime: A Study of the LA’s BEST After-School Program; Delgado, I., et al. “Estudio comparativo de escolares que participaron del Programa Habilidades para la Vida y SIMCE 4º Básico 2005”, Junaeb, Santiago Chile. Diciembre 2006; Endresen, I., Olweus, D. Participation in power sports and antisocial involvement in preadolescent and adolescent boys Journal of Child Psychology and Psychiatry 46:5 (2005); Miller, J., Rowe W. Cracking the Black Box: What Makes an Arts Intervention Program Work? Best Practices in Mental Health, Vol. 5, No. 1, Winter 2009; Petrosino, A. et al. Scared Straight and Other Juvenile Awareness Programs for Preventing Juvenile Delinquency: A Systematic Review of the Randomized Experimental Evidence. Annals of the American Academy of Political and Social Science. 14 Se tendrán en cuenta conclusiones de la evidencia empírica con respecto a disminuir factores de riesgo de mala conducta e ineficacia policial. Ver Braga, Anthony A. “Hot spots policing and crime prevention: A systematic review of randomized control trials”. Journal of Experimental Criminology, 2005; Greene, et al, Police integrity and accountability in Philadelphia: Predicting and assessing police misconduct. National Institute of Justice, Washington D.C., December 2004; Klockars, et al. Enhancing police integrity, National Institute of Justice, Research for Practice, Washington D.C., December 2005; Quinton, Paul y Miller, Joel, Promoting ethical policing: Summary findings of research on new misconduct procedures and police corruption. Home
Office Online Report No 12, London, 2003. Sherman, L.W. y Weisburd, D. General deterrente effects of police patrol in crime “hot spots”. A randomized controlled trial. Justice Quarterly Vol. 12, 1995.
15 El Banco tiene abundante evidencia empírica en los Programas de Escuelas de Música de Venezuela y Colombia, así como también en los de Desarrollo Deportivo, tales como los Programas Deportes de Medianoche de Brasilia; Goles para una vida mejor en Colombia; y Programa Barrio de Paz en Ecuador. Durante la ejecución del Programa se activará los convenios con FIFA y de responsabilidad social corporativa que el Banco tiene para potenciar estas intervenciones. También se atenderán las lecciones aprendidas de evidencias sinérgicas de este tipo de programas con la actuación policial comunitaria. Ver Pan, W., Bai, H. A Multivariate Approach to a Meta-Analytic Review of the Effectiveness of the D.A.R.E. Program, International Journal Environmental Research and Public Health 2009.
16 Estas intervenciones han sido relevadas como prioritarias dentro del documento de Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y Promoción de la Paz Social (POLSEPAZ) 2010, elaborado por el Gobierno a través de una amplia consulta nacional, que incluyó la conformación de un Comité Consultivo con representantes de los tres poderes del Estado, instituciones públicas, partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil y entidades sectoriales. Contó con 16 talleres de consulta comunitaria en 15 cantones, se tomaron en consideración 4,665 expresiones escritas, y consultas a través del uso de tecnologías de la información con página web, correo electrónico, Facebook, entre otras.
17 De acuerdo con los estudios de evaluación de programas de prevención con rigor científico, existe suficiente evidencia que sugiere que hay estrategias y técnicas de intervención que ya han consolidado su valor preventivo a través de la demostración consistente de resultados tales como el enfoques de entrenamiento de habilidades sociales de niños en riesgo mediante intervenciones tempranas, incluyendo atención para padres. Hein, Andreas. BID 2009. Core Policy 1: Focus on the First Five Years of Life to Prevent Risky Behavior among Young People. Supporting Youth at Risk: A Policy Toolkit for Middle-Income Countries de Cunningham, Cohan, Naudeau y McGinnis (World Bank 2008b), p. 13-15.
II. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO Y PRINCIPALES RIESGOS
A. Costos y financiamiento
2.1 El financiamiento de esta operación será a través de un préstamo de inversión. El costo total asciende a US$187,752 millones, de los cuales el Banco financiará US$132,441 millones (70%) con cargo a los recursos de CO y el monto restante US$55,311millones (30%) provendrán de la contrapartida local. En la tabla II-1 se
presenta el desglose de costos del programa por componente:
B. Viabilidad
2.2 Institucional. Esta operación permitirá dar sostenibilidad a las acciones propuestas por el programa, mediante el fortalecimiento de la preparación académica y
___________________
18 Especialmente para los indicadores de los objetivos específicos de los componentes II y III. La población objetivo del Programa puede identificarse a través de cantones, distritos o comunidades, dependiendo de la magnitud y alcance de cada intervención. Se monitoreará también el índice de homicidios dolosos, pero no se lo toma como referencia de impacto porque su número limitado, aplicado a un espacio geográfico reducido, puede distorsionar los resultados del programa.
- 12 -
capacitación técnica del recurso humano multisectorial que participa en el sector de la Seguridad Pública y Ciudadana del país. La evidencia empírica indica que este factor institucional evita la alta rotación del personal y la politización de las políticas de prevención de la violencia, elemento central para el éxito de las
intervenciones.19
2.3 Financiera. Para determinar el impacto fiscal que generará este programa en el presupuesto público, se llevó a cabo una evaluación. Se estima que los gastos recurrentes que serán generados por el programa alcanzarán los US$18.4 millones anuales divididos en: (i) US$15.8 millones en gastos en salarios para personal especializado (docentes, instructores y técnicos) adicionales; y (ii) US$2.6 millones en gastos de mantenimiento de las obras que serían financiadas. Esto representa el 4.1% del presupuesto estimado para el gasto público asignado al MSP Y MJP para el 2011. Por otra parte, el Gobierno de Costa Rica ha presupuestado el incremento de su personal en los próximos cuatro años para el sector de Seguridad en 1.000 plazas por año. Por lo anterior, el impacto que generaría el programa en términos salariales, representaría un costo que ha sido ya presupuestado en las proyecciones del gasto público. Adicionalmente, el préstamo en términos generales representa un 0.5% del presupuesto nacional, y para asegurar su sostenibilidad el Gobierno asumirá el financiamiento de los costos recurrentes de manera paulatina en el tiempo de ejecución del programa.
2.4 Económica. Se realizó un análisis económico de las principales intervenciones del programa, estimando los potenciales beneficios con base en la literatura existente usando parámetros adecuados para Costa Rica. Se consideró la nueva academia de policía que resultará en profesionales mejor preparados y más eficaces; los
programas en escuelas que reducirán la deserción, aumentarán el ingreso laboral de los jóvenes que acumulen más educación, y reducirán los costos asociados a los crímenes evitados; las escuelas de música y deporte que también generará ahorros por crímenes evitados y mejorará las perspectivas laborales de los participantes; las
unidades productivas que generarán ingresos fiscales, habilidades ocupacionales para los participantes y reducirán la reincidencia; y los brazaletes electrónicos que permitirán reducir la reincidencia. El Análisis de Costo-Beneficio del programa presenta diversos escenarios y sugiere que la implementación de estos componentes
genera beneficios por cada dólar invertido que oscilan entre US$1.56 y 2.32. Para precisar el monto total de estos beneficios, en el marco del plan de evaluación de impacto y junto con la información de costos que se recogerá como parte del monitoreo, se plantea replicar el análisis económico de manera ex-post.
C. Riesgos fiduciarios
2.5 Manejo financiero. El Informe de Desempeño de la Gestión de Finanzas Públicas del país 2010, Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), concluye que el sistema de Gestión de Finanzas Públicas funciona en general de manera adecuada y en conformidad con las buenas prácticas internacionales. En lo que
respecta al MJP, de acuerdo con la evaluación del Sistema de Evaluación de la Capacidad Institucional, el riesgo fiduciario se estima medio. Por lo anterior, con el programa se fortalecerá al MJP, quién será el Organismo Ejecutor del programa, a través de una sola UEP. El MJP estará a cargo de la preparación de los reportes
___________________
19 Buscaglia, Eduardo (2005). Mecanismos de sostenibilida de las reformas judiciales y penitenciarias en países
en desarrollo.
- 13 -
financieros de la operación de manera oportuna y de acuerdo a lo estipulado por el Reglamento Operativo (RO).
2.6 Adquisiciones. La conformación de la UEP designada para la ejecución de las adquisiciones está prevista para llevarse a cabo como condición previa al primer desembolso, razón por la cual en este momento la evaluación de capacidad se ha llevado a cabo al nivel del MJP.D. Riesgos ambientales y sociales2.7 El programa tendrá un impacto ambiental y social neto de carácter positivo, ya que se focalizará en la población altamente vulnerable, donde el objetivo final será proporcionar alternativas de vida, mediante su incorporación en actividades productivas para contribuir a evitar la incidencia y/o reincidencia en actos de
carácter delictivo. Se fortalecerá ampliamente la profesionalización y capacitación del recurso humano en el sector. Por la naturaleza de las obras de construcción propuestas por el programa, para proporcionar servicios sociales, académicos y productivos, la operación fue clasificada como categoría “B”, de acuerdo con la Política de Salvaguardas Ambientales (OP-703). Para mitigar los posibles impactos moderados, localizados y de corta duración, como el ruido, calidad del aire, y el manejo de desechos líquidos y sólidos, se seguirán las medidas específicas requeridas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y lo correspondiente a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE). Estas medidas se especifican con base en el Informe de Gestión Ambiental y Social (IGAS), el cual se ha preparado para el programa y forma parte del RO.
E. Otros temas y riesgos
2.8 Coordinación y focalización. Se contempla una intervención multisectorial, que deberá articular intervenciones entre varias agencias y los cantones. Para contribuir a mitigar el riesgo de dispersión de actividades, se prepararán Convenios de Ejecución (ver párrafo 3.2) entre el Organismo Ejecutor y cada uno de los actores, de modo de especificar detalladamente procesos y resultados para cada cantón. Coordinadores regionales para cada cantón monitorearán la intervención de cada entidad y alertarán sobre posibles obstáculos, de manera que la UEP pueda oportunamente brindar alternativas para la ejecución.
2.9 Disponibilidad del recurso humano adecuadamente capacitado para implementar las intervenciones. Parte fundamental del éxito de este tipo de intervenciones es contar con el personal adecuado, con los perfiles requeridos para las diferentes intervenciones propuestas por este programa. En este sentido, se cuenta con el compromiso del Gobierno de apoyar ampliamente, mediante la contrapartida local, la ejecución de este programa, el cuál es intensivo en recurso humano y por el lado del programa se estará apoyando una fuerte
profesionalización y capacitación del personal apegado a altos estándares internacionales (ver Matriz de Riesgos).
III. EJECUCIÓN Y PLAN DE GESTIÓN
A. Resumen de mecanismos acordados para la ejecución
3.1 Condiciones contractuales especiales. El prestatario del programa será la República de Costa Rica y el Organismo Ejecutor será el MJP, apoyado por una UEP. Las condiciones previas al primer desembolso del préstamo consistirán en: (i) proporcionar evidencia de la designación, establecimiento o creación de la
- 14 -
Unidad Ejecutora del Programa (UEP) dentro de o adscrita al Ministerio de Justicia y Paz (MJP), con al menos el siguiente personal asignado, designado o contratado: Coordinador General del programa; Especialista en Adquisiciones; Especialista Financiero; Especialista en monitoreo y evaluación de proyectos; y Gerentes Técnicos (de conformidad con los términos de referencia previamente acordados con el Banco); y (ii) evidencia de la
aprobación y entrada en vigencia del RO del programa, de conformidad con los términos y condiciones previamente acordados con el Banco. Como condición contractual especial en aspectos especiales de ejecución: en caso de requerirse o determinarse su conveniencia, el Organismo Ejecutor podrá suscribir convenios interinstitucionales de ejecución, con las siguientes entidades, o las que las sustituyan: Ministerio de Seguridad Pública (MSP); Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ); Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER); Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA);Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS); Ministerio de Bienestar Social y Familia (MBSF); Organización de Estados Americanos (OEA) y el Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente (ILANUD). Para detallar la estructura organizativa y operativa del programa y los mecanismos financieros, de coordinación, de adquisiciones, seguimiento y control del programa, se elaboró un RO en donde quedan especificadas las funciones, conformación y responsabilidades de la UEP.
3.2 Para coordinar la ejecución de las actividades donde participan otros organismos públicos, diferentes al Organismo Ejecutor, el MJP podrá celebrar Convenios de Ejecución con estas instancias. Estos Convenios establecerán la responsabilidad de designar al Gerente Técnico que actuará como punto focal para la ejecución de las actividades y el cual deberá ser el funcionario de línea. El MJP podrá suscribir Convenios de Ejecución al menos con: (i) el MSP, para la ejecución de la Academia Nacional de Policía; (ii) MCJ para el Programa de Escuelas de Arte y Música; (iii) ICODER para el Programa de Escuelas de Deporte; (iv) el IAFA para los proyectos de tratamiento de adicciones y de prevención de la violencia intrafamiliar; (v) el IMAS o el Ministerio de Bienestar Social y Familia (MBSF) para la operación de los CCDIT y RCDI; y (vi) OEA e ILANUD para el monitoreo y evaluación.
3.3 Se prevé utilizar la modalidad de contratación directa con el ILANUD para las actividades de asesoría técnica, monitoreo y evaluación previstas en el programa, en especial en lo referente al Componente III de Acciones para la rehabilitación y reinserción social, de conformidad con lo indicado en el párrafo 3.10 literal (d) de las políticas de adquisiciones para Consultores (GN-2350-7). El Instituto es el máximo referente regional en la materia y tiene su sede en Costa Rica desde su origen en virtud del Convenio celebrado entre la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno del País. Por otra parte, la Secretaría de Seguridad Multidimensional de la OEA y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del mismo organismo, asumirán el monitoreo y evaluación del programa mediante visitas e informes para verificar el cumplimiento de la normativa internacional en lo que respecta a las actividades que se desarrollarán con el MSP. Los arreglos para esta supervisión podrán incluir el reembolso con cargo al financiamiento de los gastos directos incurridos para el ejercicio de tales funciones, lo cual quedará reflejado en un convenio de colaboración.
15 -
3.4 Adquisiciones. El MJP, a través de la UEP será la encargada de llevar a cabo los procesos de selección, contratación, supervisión y recepción de las adquisiciones del programa. Lo anterior de conformidad con las Políticas para la adquisición de obras y bienes financiados por el BID (GN-2349-7) y las Políticas para la Selección y Contratación de Consultores financiados por el BID (GN-2350-7).
3.5 Los acuerdos fiduciarios del programa que contiene el plan inicial de adquisiciones, los procedimientos de adquisición, montos límites y modalidad de supervisión del BID se incluyen como enlace electrónico en el documento.
3.6 Desembolsos. Se propone un periodo de ejecución para el programa de cinco años (ver cronograma de desembolsos y PEP).
3.7 La supervisión de los desembolsos de los recursos del financiamiento se realizará ex-post. Para el manejo de esos fondos se realizará conforme al principio de caja única, por medio de la Tesorería Nacional, una cuenta exclusivamente para la gestión de recursos del programa. Asimismo, se tendrá en consideración el nuevo marco del Banco en materia de “Política de Gestión Financiera para programas financiados por el BID” (OP-274-1), incluyendo la sustitución del mecanismo tradicional de Fondo Rotatorio por el actual procedimiento de planificación financiera. Para mayor detalle ver RO. Antes de cumplir las condiciones especiales previas al primer desembolso y una vez el Contrato de préstamo se encuentre vigente y el Prestatario haya cumplido con las condiciones generales del Contrato, el Banco podrá desembolsar hasta el equivalente de US$500.000 con cargo a los recursos del financiamiento del BID, con la finalidad de implementar la UEP. Las actividades a financiar con el desembolso previo permitirán contratar el personal básico de la UEP estipulado en el RO, y proveer del equipamiento necesario a la oficina para empezar a operar.
3.8 Auditoría externa. El ejecutor presentará anualmente los estados financieros auditados del programa, de conformidad con las políticas del Banco. La auditoría externa será efectuada por una firma de auditores independientes aceptables al BID y financiado con recursos del préstamo.
B. Resumen de los acuerdos para el monitoreo y evaluación del proyecto
3.9 Para medir el impacto, se desarrolló un plan integral de monitoreo y evaluación. Con la información generada como resultado del fortalecimiento de los sistemas de información y del ONPV, se contará con datos confiables a nivel distrital sobre delitos, denuncias y la actividad de la FP. Esta información se complementará con
encuestas anuales de victimización coordinadas por el ONPV, permitiendo así evaluar el impacto del programa analizando los cambios en indicadores en las zonas priorizadas, comparándolos con cambios en zonas de referencia. Asimismo, se realizarán evaluaciones de impacto para medir la efectividad de intervenciones
específicas como son la Nueva Academia de Policía, las Escuelas de Música y Deporte, los CCDIT y las Unidades Productivas para la población en conflicto con la ley, con esta información se prevé realizar el análisis económico ex-post. Para dar seguimiento a estas actividades, habrá un responsable de Monitoreo y Evaluación en la unidad ejecutora, apoyado por un coordinador de evaluaciones específicas.
El proyecto se implementa en Costa Rica, por lo que contribuye a la meta de préstamos a países pequeños y vulnerables, y por ocuparse del sector de seguridad ciudadana también contribuye al objetivo de préstamos para reducir la pobreza y promover la igualdad. El proyecto representa una alta prioridad para el país y para el trabajo del Banco con Costa Rica, por lo que se ha sido incluido en el CPD de 2010 y será incluido en la Estrategia de País que se encuentra en preparación para ser aprobada este año.
El proyecto tiene definidos los problemas actuales de la seguridad ciudadana en el país, así como algunos de sus posibles determinantes, sin embargo éstos están parcialmente definidos y no se presentan magnitudes para los mismos. El programa cuenta con indicadores específicos para medir los impactos y resultados esperados, así como para monitorear la implementación y los productos a ser generados durante el programa. Se cuenta con un plan específico de monitoreo y evaluación para la cual se han considerado metodologías experimentales y cuasi-experimentales, con base en las características de los distintos componentes que integran el proyecto. Así, para evaluar el impacto del fortalecimiento de la policía se comprará el desempeño y efectividad de los nuevos graduados contra los resultados de aquellos policías no formados en la nueva academia. Para las escuelas de música y deportes y para el programa de monitoreo electrónica, por ejemplo, se espera que haya una demanda muy superior a la oferta por lo que se utilizará la asignación aleatoria para medir los impactos. Asimismo, se desarrolló un análisis costo-beneficio que incluye principalmente los componentes relacionados con la academia de policía, los brazaletes electrónicos, las escuelas de música y deporte e unidades productivas del sistema institucional. Los beneficios planteados en el análisis económico serán medidos en la evaluación de impacto para
poder replicar un análisis económico ex post y contribuir así a generar evidencia sobre qué políticas funcionan en materia de seguridad ciudadana en la región. El programa ha identificado los principales riesgos y se definieron indicadores para dar seguimiento a sus medidas de mitigación.
poder replicar un análisis económico ex post y contribuir así a generar evidencia sobre qué políticas funcionan en materia de seguridad ciudadana en la región. El programa ha identificado los principales riesgos y se definieron indicadores para dar seguimiento a sus medidas de mitigación.
El diseño de la operación se apoya en los KCP de Seguridad (RG-K1109) y al KCP de Anticorrupción y Transparencia (RG-K1108). Asimismo, como resultado de la intervención, el SIAP identificará a los participantes de unidades productivas para darles seguimiento y control, y el OIJ reportará información al ONV con mayor frecuencia. Las mejoras en la PN tendrán externalidades en todo el sistema de persecución del delito.
(Para ser continuado)
________________
1 El promedio de homicidios cada 100.000 habitantes considerando a Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, es de 33 (Informe sobre Desarrollo Humano para América Central. PNUD, 2009-2010).
2 Encuesta sobre 1.200 personas a nivel de la población nacional, con una sobre muestra de 600 casos en los cantones de más alta tasa delictiva del país, más muestras aleatorias sobre 157 policías de diferentes delegaciones y 265 privados de libertad de diferentes cárceles del país, incluyendo asimismo entrevistas en profundidad con empresarios, jueces, dirigentes políticos y académicos (Demoscopia, 2010).3 Los criterios de priorización de las intervenciones cantonales fueron coordinadas con el equipo de Gobierno, donde se solicitó que las siete Provincias del país quedaran representadas por un cantón. Los cantones fueron seleccionados por: (i) ubicarse en los dos peores cuartiles de la tasa de homicidios dolosos; (ii) ubicarse peor que la media nacional en los delitos de asaltos con violencia y cometidos por victimarios menores de edad; (iii) contar con al menos un programa de rehabilitación en ejecución para personas en conflicto con la Ley Penal, como los Centros de Atención Integral (CAIs), a fin de poder articular y sincronizar las intervenciones propuestas para atender la prevención primaria, secundaria y terciaria a nivel local; y (iv) estar incluidos en el Programa Comunidades Solidarias, Seguras y Saludables, que complementará acciones de prevención social y situacional de la violencia, a través de inversión en infraestructura física y social.
4 Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y promoción de la Paz social (PNUD, 2010); Crime and Violence in Central America, Caught in the Crossfire (UNODC, 2007); Informe Desarrollo Humano América Central 2009-2010 (PNUD).
5 Costa Rica tiene 17.065 policías, lo que da un ratio de un policía por 265 habitantes (cercano al de 250 estimado como razonable por ONU). No obstante, es importante recordar que el país no tiene fuerzas armadas y que la policía asume estas funciones en cuanto a las fronteras y los desastres naturales, entre otras.
6 De una muestra aleatoria de 571 registros de nombramientos se constató que el 22% tenía la prueba psicológica vencida (CGR, 2010).
7 La calidad de la preparación de los cuerpos de policía de la región y su adecuación para actuar ante los nuevos desafíos de seguridad, es una prioridad que ha quedado manifestada como uno de los principales puntos de la Declaratoria de la última reunión de la OEA de Ministros de Seguridad (MISPA II). Para Costa Rica, la profesionalización de la Policía a través de una nueva Escuela Nacional de Policía ha quedado reflejada como uno de los principales ejes de acción dentro de la Política Integral de Seguridad (POLSEPAZ 2011). Para analizar la evidencia de la efectividad relativa en la profesionalización de la policía en la región de Latinoamérica, la OEA llevó a cabo un estudio comparativo para evaluar algunos resultados por país, tomando en consideración “buenas prácticas” en LAC como es el caso de Colombia y Chile (Carabineros). Se concluye que un nuevo currículo de profesionalización policial debe incluir, entre otros aspectos, énfasis en temas de investigación policial; nuevos esquemas de coordinación interinstitucional; mecanismos para mejorar la transparencia y rendición de cuentas; nuevos enfoques en la relación entre la policía y la comunidad y elevar el nivel de capacitación del cuerpo policial, ofreciendo una continua profesionalización. (Dammert, Lucia 2009, “Feasibility Study Public Security Training”. Secretaría General. Secretaría de
Seguridad Multidimensional. Organización de los Estados Americanos).
8 Aunque la mayoría de los jóvenes que abandonan la escuela no se involucran en actos criminales, existen una serie de factores de riesgo comunes que pueden llevar a los jóvenes, dependiendo de su contexto, ya sea a abandonar la escuela, a involucrarse en actos criminales, o a ambas cosas. En este sentido la evidencia en Estados Unidos, Brasil, el Caribe, México, Honduras y Chile apunta que mejorar la calidad y aumentar el sentido de pertenencia de los jóvenes a la escuela disminuye el ausentismo, las peleas, el bullying y el vandalismo. De hecho, los estudiantes que se sienten más vinculados con sus escuelas tienden a exhibir un menor grado de conducta disruptiva y violenta, a no portar o utilizar armas ni experimentar con sustancias
prohibidas, entre otras. (Ungar, Mark 2009. Prevención de la Violencia en EEUU. BID; Hein, Andreas 2009. Prevención centrada en la familia y en la escuela. BID).
9 Piquero, A., Farrington, D., Welsh, B. Tremblay, R. Jennings, W. Effects of Early Family/Parent Training Programs on Antisocial Behavior & Delinquency, Campbell Systematic Reviews, 2008:11, The Campbell Collaboration.
10 El porcentaje es sensiblemente mayor cuando se considera que una misma sentencia puede involucrar más de un hecho y que muchos cometen otro delito estando indiciados.
11 Visher et al, (2005). “Ex-offender employment programs and recidivism: A meta-analysis”, in Journal of Experimental Criminology Washington: Urban Institute; Blanco, J. (2005). Nuevos desafíos penitenciarios: Inserción laboral de los reclusos. Santiago: Universidad de Chile. Y Drake et al (2009), “Evidence – based public policy options to reduce crime and criminal justice cost: Implications in Washington State. Journal of Victims and Offenders.
No hay comentarios:
Publicar un comentario